第四章 障礙就業服務場域的轉變歷程
第二節 制度建構時期（1996-2005）
一、 身心障礙服務輸送系統的變革
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一、 身心障礙服務輸送系統的變革
有鑑於與身心障礙者相關的福利服務、權益保障等議題涉及廣泛，過去在 殘福法的立法架構下卻僅由社會福利部門（即內政部）所主導，單一的行政體 制對於過去殘障公共政策的推行效力影響甚鉅。因此，本次修法的重大進展，
即在於改變整體身心障礙服務的輸送系統，透過各級、各目的事業主管機關與 民間團體的協力分工，來突破過往社會福利政策實施與制定上的僵化結構。從 而，王國羽（2002）指出，新法強調的是多元與多面向的政府責任，並以身心 障礙者個別權利的保障與促進作為政策執行和規劃的主要目標。
故在此次修法方向的大幅變動下，新法從原先的31條大幅擴增為75條，進 一步依據身心障礙者生命歷程的發展需要，闢有專章來明訂各項服務所涉及的 各級主管機關及各目的事業主管機關之權責劃分，透過中央與地方政府之間的 行政分工，將身心障礙者從交通、就學、就養、就業到就醫等各層面的服務規 範予以整合。值得注意的是，除了針對福利與服務的輸送方式進行調整外，如 何確保民間團體參與在政策推動與成效監督的治理結構之中，也成為新法的改 革重點。
因此，有別於殘福法中僅具象徵意義的規定，身保法不僅新增了相關的具 體罰則外，也在條文中進一步明定各級主管機關應設立「委員會」或「小組」
（見表六），針對法令執行成效進行審查與監督作業（盟訊 1998）。其中的成 員組成規定，則特別以法令規範民間單位參與的比例。如參照新法第七條的規 定，各縣、市政府應依據內政部所制定之組織規章，成立地方層級的「身心障 礙者保護委員會78」，並確保其中「身心障礙者或其監護人代表、民意代表及民 間相關機構、團體代表等不得少於三分之一」。
此種具備半官方性質的委員會組織，便成為民間身心障礙機構及相關團體 成員，進入場域治理結構的合法管道。委員會負責辦理的事項包括下列三大類 型：
（一）整合規劃、研究、諮詢、協調推動促進身心障礙者保護相關事 宜。
（二）審議身心障礙者權益受損申訴事宜。
（三）其他促進身心障礙者權益及福利保護相關事宜。
78 該委員會成員的組成，依規定應包含有擔任主任委員的各部門行政首長、各目的事業主管機 關、身心障礙者或其監護人代表、身心障礙福利學者或專家、民意代表及民間相關機構、團體 代表。
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從而，「委員會制度」的落實，不僅促成第三部門組織具備監督、規劃與 執行政策的實質影響力，也進一步使其成為各級主管單位之間橫向聯繫與綜理 業務的橋樑，同時也擔負起民間身心障礙團體與公部門之間理念傳達的重要溝 通管道。
表六：《身心障礙者保護法》訂定之「委員會」與「小組」一覽表
組織名稱 法源依據
身心障礙者保護委員會 中央：《內政部身心障礙者保護委員會章 程》
地方：《身保法》第七條規定：「各級主管 機關應設立身心障礙者保護委員會……」
身心障礙鑑定小組 地方：《身保法》第十條規定：「直轄市及 縣（市）衛生主管機關應設鑑定小組指定醫 療機構或鑑定作業小組辦理第三條第一項之 鑑定服務」
公共建築物行動不便者使用設 施改善諮詢及審查小組
地方：《身保法》第五十六條第三項已領得 建築執照之公共建築物無障礙設備與設施提 具替代改善計畫作業程序及認定原則 身心障礙福利機構評鑑委員會 中央：《身保法》第六十一條，內政部應成
立身心障礙福利機構評鑑委員會 身心障礙者就業基金專戶管理
委員會
地方：依《身保法》第三十六條規定，身心 障礙者就業基金專戶之收支保管及運用辦 法，由直轄市及縣市政府定之。
資料來源：《身心障礙者保護法》
另一方面，台灣自1990年代中期起，在逐漸盛行的「政府改造運動」帶動 下，經歷了社會福利機構與第三部門發展最為迅速的十年，這除了受益於先前 活躍的抗爭經驗外，社會福利民營化的風潮也是其中的重要推手。如1994年由 內政部所頒定的「政府委託民間辦理殘障福利服務實施要點」，不僅是國內社 會福利民營化的起點（陳武雄 1997），更成為往後身心障礙福利服務朝向民營 化發展的法源依據。該法案的實施目的即在於有效結合民間組織的資源與動 能，以公私協力的方式共同推展身心障礙者的各項福利服務。
此外，在經歷前幾年由政府配合民間團體所響應之公辦民營社區化就業服 務的嘗試以後，1997年推出的「推動社會福利民營化實施要點契約書範本」，
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以及1998年通過的「政府採購法」，則進一步正式定調政府與第三部門組織之 間的「購買式契約」關係，確立了政府作為資源供應者，轉向民間身心障礙機 構「購買」福利服務的輸送方式（Tsai and Ho 2010）。從而，隨之而來的契約 規範與評鑑制度，也成為往後政府用以監控及確保服務品質的手段，非營利組 織雖在各類型補助的支持下大幅擴張相關的專業服務內容，卻也經常為了要獲 取政府資源，而在遵循契約規範中所要求的各項規定下顯得窒礙難行。
因此，在此背景下所修訂的身保法，及其後續相繼出爐的各項子法條例，
關於將身心障礙相關團體引進服務輸送系統所制定的各項規定79，便也深受當時 這股由上而下帶動的民營化風潮的影響。同時，伴隨1999年中央為落實地方自 治精神而修訂的「地方制度法」，部分福利服務的提供也正式定調為地方自治 的業務項目，原先許多由中央單位所統籌辦理的社會服務工作，轉而改由地方 政府自行規劃。80從而，身保法也在第三十九條的基礎上，於同年頒布有「結合 民間資源辦理身心障礙福利服務辦法」，進一步針對地方政府如何結合民間資 源來辦理身心障礙福利服務有了更細部的定義，規定公私協力的合作關係得依 下面三種方式進行：
（一）公設民營：係指由政府提供依法設立機構之土地、建物及設施 設備等，委託受託者經營管理並提供服務。
（二）委託服務：係指由政府提供經費，委託受託者提供服務。
（三）其他經主管機關或目的事業主管機關認為適當之方式辦理。
因此，隨著 90 年代中期以來公私協力服務輸送系統的建立，政府藉由民營 化政策而投注的資源與經費，促成各地區以提供相關福利服務為目的而成立的 非營利組織的湧現。從而，公辦民營政策的形成，一方面改善過去公部門無法 擴展社會福利的困境，同時也解決社會運動團體持續發展的資源問題。也就是 說，上個時期政治行動的成功，不僅促成公部門的參與，隨之而來的制度變 革，進而也回過頭來影響身處於其中的障礙組織行動者。張恆豪（2011）便指 出，當部分早期參與在權利運動的組織成員，以監督與倡議者的身份進入到政 策治理結構的同時，也進一步為非營利障礙組織本身帶來功能分化的發展趨 勢。一方面，倡議型運動團體（如智障者家長總會、殘障聯盟等）開始以結盟
79 如新法第一條便指出：「為維護身心障礙者之合法權益及生活，保障其公平參與社會生活之 機會，結合政府及民間資源，規劃並推行各項扶助及福利措施，特制定本法。」
80 除此之外，與「地方制度法」同時出爐的「財政收支劃分法」，則進一步將中央對各縣市主 管機關的社福補助款，從方案補助，轉變為以公式設算後撥付，進而對於各級政府在社福經費 的分配與財源帶來影響（周月清 2011）。
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設置之勞工局。而值得注意的是，自 1991 年起累積至今已有龐大經費的「殘障 福利金專戶」，也隨著主管機關的改制，更名為「身心障礙者就業基金專戶
84」，其設置目的也從原先作為「辦理殘障福利事業之用」，轉變為「辦理促 進身心障礙者就業權益相關事項之用」。在用途上雖窄化為障礙者就業之事 項，但也因為其經費之龐大，仍對於國內職業重建服務系統及相關就業措施的 建設，提供穩定且充足的資源挹注（王雲東 2008）。
因此，在中央與地方單位的垂直分工體系下，縣市政府得以運用統籌分配 款及專戶經費，針對委託服務或公設民營得標之廠商進行補助，進而能夠將部 分職業重建服務措施委由民間的非營利組織來執行，政府的角色也就順理成章 轉變為管理監督與資源整合的協助者、以及相關服務的購買者角色。從而，在 新法的意義下，關於「職業重建服務系統」的內容，已不再等同於過去那套由 各自分立之民間機構所維繫、從職業訓練至就業安置的傳統階層式服務流程。
而是在專業者社群與公部門資源的介入下，由地方政府與民間組織所協力建構 的一整套就業服務輸送系統，其中涵蓋有職業訓練、職業輔導評量、各項就業 服務措施（如支持性就業、庇護就業、創業貸款及就業所需輔助器具等經費補 助項目）、後續的追蹤、轉介及輔導再就業等服務模式的規劃與執行。
二、 職業重建服務系統的開展：
隨著中央及地方勞政機關的加入，障礙就業服務場域的結構化自此正式成 形，各級勞工單位不但成為治理結構中的主要行動者，地方政府更在擁有經費
隨著中央及地方勞政機關的加入，障礙就業服務場域的結構化自此正式成 形，各級勞工單位不但成為治理結構中的主要行動者，地方政府更在擁有經費