第四章 障礙就業服務場域的轉變歷程
第三節 系統轉型時期（2006-2015）
四、 庇護工場的轉型與社會企業
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上述各項創新服務模式的出現，凸顯的是當前民間機構業者對於跨部門之 間資源連結與整合的期待，從而，勞政部門在障礙就業服務的政策推動及其思 維邏輯，不再僅是維持傳統的就業服務輸送系統而已，制度的創設除了為求補 足既有規範的不足外，更多的是，關注在如何能夠有效地引導企業與非營利組 織在身障就業服務面向的投入、合作與改進。雖然現階段創新服務的推動，在 很大的層度上，尚且依賴承辦服務者的（企業）社會責任，但上述這些對於第 三部門組織所採取的支持性政策，也進一步成為國內社會企業概念模式得以發 展的重要因素。
四、 庇護工場的轉型與社會企業
對於公部門而言，如何吸引第三部門組織投入參與在障礙就業服務場域，
是自2000年前後起「社會福利民營化」風潮以來的主要目標。2005年以後，這 樣的政策思維則進一步延伸至如何在服務輸送的運作過程裡引進企業管理邏 輯，藉由一般公司行號的加入或針對非營利機構團體的改造，活化障礙就業服 務的推動成效，並拉近身心障礙者與一般勞動市場的距離。也因此，這種跨部 門資源整合的理念，正好契合了2007年以來由資本市場力量所帶動的社會企業 風潮，身障就業與社會企業之間的連結遂成為政府在引進營利事業的資源之 外，所思考規劃的政策發展方向。從而，長期以來以庇護工場的形式，參與在 市場經濟之中的非營利身心障礙組織，也就順理成章地成為勞政單位所認可的
「潛力股112」。
（一）社會企業概念的浮現：
然而，當前國內社會企業的發展，卻呈現出中央、地方及民間機構不同調 的狀況。首先，雖然在政府官方的資料裡，最早將身障就業與「社會企業」等 字樣相連結的政策規劃，是源自於勞委會2007年所發佈的為期四年的「促進身 心障礙者就業第二期中程計畫」，在該計畫所提出的具體措施裡，為達成身心 障礙者多元適性就業服務的目標，便曾提及「規劃推動庇護性就業及社會企 業」，其中採取的作法包含有「推動企業與庇護工場合作公益創投模式」、
「輔導庇護工場企業化經營發展為社會企業」。該計畫也成為日後地方政府將
112 2013 年，時任職訓局副局長的賴樹立，曾於公開採訪的過程中明確指出，勞委會發展「社會 企業」的主要目標是以「促進就業」為導向，鎖定的三個轉型發展的目標對象包含有：1.多元 就業團體、2.企業成立以僱用身障者為目的關係企業（即「特例子公司」）、3.非營利組織。
（陳素玲 2013）
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「社會企業」視為庇護工場企業化轉型或發展目標的主要依據之一。然而卻也 由於當時公部門對於何謂身心障礙者領域的「社會企業」，以及庇護工場該如 何轉型等定義與操作細節，始終未能提出一套完整而明確的說明。因此，中央 勞政部門關於「社會企業」的政策推動，事實上仍僅止於停留在想像與期待的 階段。
不過，這種尚未正式制度化的狀態卻也進而促成了「社會企業」在第三部 門內部蓬勃發展的契機，如2007年由「若水國際」所舉辦的「社會企業創業競 賽」，打響了一般社會大眾認識該概念模式的第一槍（謝光萍 2008）。幾年間 也陸續出現許多相關的民間倡議團體，以推動發展「社會企業」做為成立目 標，號召不同部門資源的投入參與。如2006年創立的「台灣社會事業發展協 會」、2007年於輔大成立的「社會企業研究中心113」等。
這些民間自發的社會力，也持續在往後的幾年內，於不同的專業領域中發 揮影響力。其中在身心障礙就業領域的部分，又以少數幾家大型的社會福利基 金會的發展最具代表性（Pelchat 2005）。並且，這些機構團體在就業服務實務 層面的努力，也進一步影響了地方勞政單位對於社會企業政策的推動理念114。 因此，主管有國內將近四成庇護工場業者的台北市勞動力重建運用處，進 而也率先在坐擁豐富身障就業基金與資源的條件支持下，主動回應這股由下而 上的民間動能，扮演起實驗性方案推動的主導者。但也因為他們針對所管轄之 庇護工場所提出的社會企業轉型政策，涉及到身權法規範之法定服務內容的變 更，因而再度引起各界對於身障就業政策及庇護工場經營定位的討論。
（二）庇護工場的轉型爭議：
根據北市勞重處出版的官方資料《另一種思考》一書指出，自2010年起，
相關權責單位就已經開始研議受理身障就業創新服務方案的補助原則，並且也 同時著手規劃身心障礙就業推廣大樓的興建工程（台北市勞重處 2015）。一方 面，有鑒於轄內庇護工場業者營運狀況的兩極化發展趨勢115，另一方面，亦有
113 該研究中心也在 2010 年催生了「台灣社會企業創新創業學會」的成立，每年固定於輔仁大 學舉辦學術研討會，促進學界對於國內、外社會企業個案實務及理論的討論交流。
114 如 2010 年由「喜憨兒基金會」與社會企業倡議團體及勞政單位所共同舉辦的「身心障礙者 就業模式與社會企業國際研討會」，便是國內首度以身障就業之社會企業為主題的交流活動，
會中關於國內外案例的實務分享及討論，也成為公部門在後續政策推動上的參考依據。
115 以 2010 年的調查狀況來說，該年度的國內庇護工場家數總計有 104 家，台北市共 38 家則佔 約 36.5%的比例，其中約有 46.9%的業者是毫無營收淨利的狀況，10 萬以下者也多達約 12%，
然而同時卻仍存在有 14%的業者年度營收達 100 萬元以上。
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感於政府長期以來對於庇護就業服務所挹注的投資效益低落116。從而，在營運 狀況等同於服務成效的論述前提下，北市勞動局進而提出庇護工場的轉型計 畫。根據主管身心障礙者就業服務業務的勞動力重建運用處的說法，他們是期 待以財務上走向自給自足發展的社會企業來部分地取代需國家大量資源投入的 庇護工場。並且，也進一步希望社會企業的發展，能夠彌補高功能庇護員工的 轉銜問題：
我們其實當時想要創建社會企業的最初想法是，我們看到有一些單位 裡頭其實是有一些障礙者的工作能力是不錯的，但是因為產能核薪太 高又會被質疑，外面會認為說庇護工場的薪水怎麼會那麼高，那怎麼 還會叫做庇護工場，像是以前的陽光基金會設置的庇護工場，他們一 直以來都是基本工資，那也是因為他們的行業別讓組織的經營一直以 來都是有賺錢的，而他們也願意給員工更多的錢。但也這並不代表這 些員工的能力都足以到一般的就業環境，這倒不一定唷，所以我們後 來就有跟他們談，那另外也有一些是沒有辦法到基本工資的，那我們 就認為說如果他們能夠將這些進行轉型，那至少都是能夠達到基本工 資的。像是陽光他轉型到社會企業，其實他的最低工資是到基本工資 的20080，其他原先不到的則是在這個基礎上繼續往上疊，另外我們則 是進一步要求他要到達26390，比基本工資還要高的。那我們的目的是 希望能夠讓身心障礙者的薪資能夠慢慢地提高，這個目標是我們最初 的希望……
此外，勞政部門也期待藉由不同類型就業職場的制度設計，形成身障者的 一條龍式就業服務光譜，：
小作所、庇護工場、社會企業、到一般企業，就是一步一步的來，我 們說這個是身心障礙者的就業光譜，因為之前是庇護到一般職場的這 一段中間的場所是沒有的，那支持性就業是一開始就要推進職場裡 的，他是到職場去做密集輔導，他第一關就要先面對企業是否願意雇 用的問題，那基本的能力是一定要ok的，但我們（在實務推動的過程 中）看到很多是支持性就業退下來，他又不願意到庇護工場，為什 麼？他覺得他的能力還不錯，那庇護工場通常是能力比較受限的，那
116 以 2010 年的身心障礙者就業促進業務狀況的調查研究為例，該年度政府投入在庇護工場補 助上，所花費的資金約為 2 億元，但總計的服務人（次）卻僅有 1488 人；相較於當年度的社區 化就業服務而言（1 億 310 萬元/7282 人），其效益比明顯較低（張彧 2014）。
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這群人沒地方去，然後就這樣在支持性就業、職業訓練之間來來回 回，所以我們就認為說這一群人是需要協助的，相對他們的工作能力 也是比較好的。（20160518訪談稿）
從而，自2011年起，在年度的就業促進服務方案中，北市勞重處首度啟動 以「其他類型」的補助方式協助民間發展具創新與實驗性質的服務方案，如
「能提出明確的、具體的就業服務及經營策略，並朝向自負盈虧的社會企業，
包含庇護工場轉型等。」首年計畫的實施共計有七個民間單位以「社會企業」
的名義獲得經費補助，至今則已累積共有九個單位曾獲得經費的支持。117並 且，勞重處也在實施的過程中，持續依據執行狀況來修訂所公布之補助政策與 審查重點。以2012年所公布之重點為例，大致尚包含有下面幾項規定：
1. 每案補助專職人員與受益人員的比例，應維持1:6以上。
2. 補助方案執行地點的身心障礙員工比例至少為60%。
3. 針對市場擬定行銷策略及方法。
4. 預估或實際發生的營運收入需佔整年度所有收入之50%以上（即整 年度所有政府補助款佔50%以下）。
4. 預估或實際發生的營運收入需佔整年度所有收入之50%以上（即整 年度所有政府補助款佔50%以下）。