檢討整體制度之必要性與違憲審查標的不當連結…61

以定期失效處理違憲法令之效力，其正當性某程度上與違憲審查者所宣告之 標的範圍具有關聯性，因為被大法官宣告違憲之法令數量越多，甚至已經形同是 整個制度的廢棄，給予過渡期間之必要性與正當性相形之下也就會越顯充分。然 而，必須注意的是，在單一解釋中所宣告違憲之法令數量較多時，可能會發生大

125 學者陳愛娥指出除釋字第 452 號解釋外，釋字第 365 號及第 457 號解釋均同樣因牴觸男女平 等原則而違憲，直接宣告立即失效即可，參：陳愛娥，同註 47，頁 199。

法官未仔細對於每項違憲法令，具體衡量其效力應如何處理方屬妥適，而是直接 採取一種「包裹式」的宣告方式，亦即以數量為由逕諭知定期失效。此種情形本 文認為是以形式上違憲範圍之廣泛，進而掩飾違憲審查者實際上怠於處理個別違 憲法令的效力問題。

在我國，此問題又可能會更為嚴重的原因是大法官違憲審查範圍存有不確定 性，換言之，違憲審查者不必然會受到釋憲聲請者所指謫範圍所拘束¹²⁶，進而在 違憲法令時間效力的決定上，經常會是逾越所審理之系爭法令，而從一個更廣泛 的整體制度角度，對於立即失效之妥適性進行衡量。本文認為違憲審查範圍的不 明確，容易導致真正被聲請解釋之標的其效力問題未能獲得適宜之處置。

以釋字第 658 號為例，公務人員退休法施行細則第 13 條第 2 項對於退休（職、

伍）後或經資遣再任公務人員者，其退休金基數或百分比應連同先前退休（職、

伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，且不得超過公務人員退休法第 6 條及 第 16-1 條第 1 項所規定之最高標準。大法官認為系爭由行政機關所訂定的規範，

其欠缺立法者具體明確之授權，進而對於公務員之退休金請求權增加額外的限制，

違反法律保留原則，然其卻給予政治部門長達二年的失效期限。大法官雖然於解 釋理由書中，以相當的篇幅指出「為實踐照顧退休公務人員之目的，平衡現職公 務人員與退休公務人員間之合理待遇，有關退休後再任公務人員之重行退休制度，

其建構所須考量之因素甚多，諸如任職年資採計項目與範圍、再任公務人員前之 任職年資是否合併或分段採計、如何避免造成相同年資等條件之再任公務人員與 非再任公務人員之退休給與有失衡之情形、是否基於整體公務人員退休權益之公 平與國家財政等因素之考量而有限制最高退休年資之必要等，均須相當期間妥為 規畫」，惟其所指的實係規範退休後再任公務人員之法制，政治部門應在斟酌各

126 大法官經常以「重要關聯性」為理由，而使得其審查客體與聲請客體產生不一致性，參：吳 信華（2009），〈釋憲實務中「重要關聯性」的問題與思考〉，《月旦法學教室》，81 期，頁 8。

項因素後重為更妥適之制度設計，但是一方面此與公務人員退休法施行細則第 13 條第 2 項違反法律保留原則實屬二事，另方面違憲審查者亦未宣告公務人員 退休法就退休後再任公務人員之規範，有何牴觸憲法之處，更何況其也並非聲請 者所聲請審查之標的。明顯的，大法官不但自行擴張審理範圍，而且又不願意逕 指明人民聲請解釋之系爭法令，其所牴觸之該法律規定是否違憲，即因為其自身 認為整個制度有檢討之必要，而予以定期失效。

釋字第 730 號所審理的案件事實與釋字第 658 號基本上相同，爭議皆是重行 退休者之年資是否應與前次退休年資合併計算，以及如合併計算的話有無年資之 最高標準？僅是請求退休金的主體變成公立學校教職員，在母法未授權的情況下，

學校教職員退休條例施行細則第 19 條第 2 項逕規定已領退休 (職、伍) 給與或 資遣給與者再任或轉任公立學校教職員，當其欲重行退休時，其退休金基數或百 分比應與原本退休前所累積者合計計算，且不得超過母法第 5 條及第 21 條之 1 第 1 項，本是規範其他事項而定之最高標準。對此違反法律保留原則的法規命令，

應給予立即失效¹²⁷，至於未來制度應如何設計，是由立法院為之，或是符合授權 明確性要求下交由行政機關規範，自皆屬適法、可行的選擇，但都不能夠以此為 由來正當化行政機關可以於未經立法院之授權下，逕限制人民之權利。

釋字第 731 號中大法官宣告土地徵收條例第 40 條第 1 項規定區段徵收之原 土地所有權人，如不願領取現金補償得於徵收公告期間內申請發給抵價地，對於 於徵收公告後方收到書面通知送達者，其申請期間仍以公告日作為起算，不符憲 法對於正當行政程序要求及財產權之保障，此實可逕宣告系爭規定就此部分應立 即失效，立法者實亦缺乏形成空間。細繹解釋理由書後方發現是因為大法官同時 諭知政治部門檢討抵價地資訊之提供，以及當原土地所有權人對於徵收補償額提

127 行政程序法第 158 條第 1 項第 2 款已明白規定「法規命令，有下列情形之一者，無效︰無法 律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。」則何以大法官還可以諭知定期失效，殊難理解。

出異議時是否延展其抵價地之申請期間，因此才會諭知定期失效。

釋字第 551 號亦有相似的問題，大法官認定毒品危害防制條例第 16 條規定

「栽贓誣陷或捏造證據誣告他人犯本條例之罪者，處以其所誣告之罪之刑。」因 為未從誣告行為本身之惡害程度評價刑事責任，有違罪刑相當之原則，而屬違憲 之法律，惟其隨即指出有關機關應自解釋公布日起通盤檢討，給予二年的定期失 效期限。應質疑的是，違憲審查之範圍應該僅為毒品危害防制條例第 16 條，依 解釋意旨，立法者僅能夠對誣告者單獨為規範，並無其他種規範方式之可能，違 憲宣告所造成的影響相對單純，根本無必要有長達二年的過渡期間作為因應，因 此，本文推測大法官對於政治部門之真正期待，恐係暗示整部毒品危害防制條例，

其妥適性都有重新檢視之必要，解釋文中之「通盤檢討」於如此長的過渡期間下 方能體現其意義。然而，應批評的是，此毋寧是將個別性法令的違憲問題，不當 的與通盤性的制度檢討問題兩者產生混淆。

而在早期的定期失效解釋中，則以釋字第 224 號為代表，該號解釋中大法官 認定稅捐稽徵法規定必須繳納一定比例之稅款或提供相當擔保後始能申請復查，

且僅有申請復查者對其之強制執行程序才必須於行政救濟程序確定後為之，違反 憲法之訴願、訴訟權保障及課稅公平原則。惟在立法者顯然欠缺形成空間下，亦 即應祛除該救濟限制與差別待遇，違憲審查者卻仍然給予政治部門長達二年的過 渡期間。此現象同樣必須從其解釋文之末段，另要求立法者對於非在本號解釋範 圍內之稅捐保全與優先受償規定，予以通盤檢討修正之意旨而理解。本文認為大 法官其實是認為除了救濟之限制與執行上之差別待遇問題外，稅捐稽徵法制尚有 其他待檢討之處，因而在效力問題的決定上，實際上是將更大範圍的法制修正問 題一併納入斟酌。然而，如此一來不但產生違憲審查標的範圍之不當擴張，也忽 略聲請解釋標的所涉及之救濟權剝奪與差別待遇，因為定期失效違憲宣告方式之

選擇，對於人民所產生嚴重之不利效果。

3.2.1.4具體程序之形成需求被用以正當化救濟權之持續剝奪

學理上有謂「有權利即有救濟」¹²⁸，我國憲法第 8 條與第 16 條分別對於人 身自由與其他（憲法上或法律上）權利訂有救濟保障之規定，即體現受到公權力 干預的人民，應有尋求行政權內部或司法權審查系爭公權力行為適法性之權利，

其重要性不言可諭，甚至可謂是憲法上其他自由權利能夠真正實現的關鍵機制。

另方面，除了救濟機會的保障外，救濟之及時性亦應受到重視，亦即當自由、權 利受到侵害時，必須有迅速的救濟管道，否則其侵害將持續性的存在、擴大，因 此，如果大法官對於關涉救濟權利保障之違憲法令，予以定期失效之宣告，將因 為過渡期間的存在而造成人民權利受到嚴重的影響。

相對於其他單純過度限制人民自由權利之違憲法令，與憲法相牴觸而限制人 民救濟權之法令，其所影響的範圍及程度無疑是更為嚴重，因為其雖未直接剝奪 特定的自由或權利，然而救濟管道之禁絕勢必將間接影響到更多的人民、更多種 類之自由或權利。並且，一般法令之違憲，只要人民向法院尋求救濟之機會未受 到剝奪，則具有憲法意識的法官，尚有可能透過合憲性解釋、目的性限縮等法學 方法，或暫停審判聲請釋憲之方式，來維護人民的自由、權利，但如逕將人民拒 於法院大門之外，即失去了這個重要的機會。

雖然救濟權之保障相當重要，但是在違憲審查實務上，剝奪或限制人民救濟 機會的違憲法令，卻經常受到大法官以定期失效的方式，弱化違憲宣告之效力。

如釋字第 710 號及第 708 號所涉及的大陸地區人民及外國人於強制出境前之收容，

現行法未規定暫時收容之期限亦未賦予即時之司法救濟機會，期滿後之續予收容

現行法未規定暫時收容之期限亦未賦予即時之司法救濟機會，期滿後之續予收容