一、 社區總體營造政策背景
政府於 1994 年推動的「社區總體營造」政策（以下簡稱社造），終極目的在 於「以社區共同體的存在和意識作為前提和目標，藉著社區總體營造理念的推動 與社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社區共識，讓各地方社區建立屬於這個 社區的意象」（臺灣大百科全書網頁，1999）。社造對台灣社會具有政治、社會、
經濟和文化層面的影響與意義。從政治、社會層面來看，一九八Ｏ年代以後，有 關台灣的國家認同及省籍族群的矛盾與討論受到關注，成為熱切的政治社會議題。
臺灣歷經三十年的戒嚴後，在 1987 年解嚴的環境下，長期被壓抑的政治民主改革
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和社會公義的訴求宣洩開來，社會運動蓬勃發展，呈現前所未有的多元面貌。以 往只允許「反攻大陸」的國族認同遺留的缺口，亟需尋找自我認同來彌補，此時 地方性的社團大量出現顯示「地方」、「地域」成為認同的目標，在此過程中，社 會能量逐漸浮現（林秀幸，1997，p. 95）。社運以民間的集體力量對公共事務表達 關懷與介入，挑戰了國家的威權體制。此時地方自主意識抬頭，民間草根力量崛 起，如新港文教基金會、美濃反水庫運動來自於基層的改造行動，逐漸改變民眾 依賴國家指揮決策的認知，讓人認識到以自己的力量也可能改變社會。1994 年文 建會社區總體營造政策接合了台灣社運打破社會既有結構的轉變，深化對地方本 土的認同（文建會，2010）。政府藉由推動「社造」引發居民對自我權利和地方事 務的關心和主動參與，提升「公民意識」、「社區意識」來落實民主，形塑臺灣的 認同（陳文德， 2014 ; 陳其南，1996）。
社區總體營造是種全面性、整體性的社區規劃與社區經營過程，
以社區共同體及社區意識為前提，透霧社區民眾參與，凝聚社區 共識，經由社區自主能力，使得生活空間美化，生活品質提升，
也是文化產業、經濟再行復甦，並讓原有的地景、地貌煥然一新，
進而促使社區活力的再現。（文建會，1994）
楊弘任 （2007）觀察到社造的行動者大多是由民主運動者、環境運動團體和 文史工作者所構成，訴說著從八Ｏ年代的對抗威權「反對開發」成長到九Ｏ年代 的自我管理「提出替代方案」。蕭新煌對社運與社造，認為面對八Ｏ年代的社運及 其限制，社運圈人士慢慢意會到社會運動只是一時的，如果我們想要根本的改造 社會，需要改變文化和創造新的文化，循此，台灣社會進入九Ｏ年代的社區運動 或社造，是一種回到土地、回到社區、回到生活的主張。真正的文化創新是在生 活中慢慢累積（行政院文化建設委員會，2010）。這正呼應了時任文建會副主委的 陳其南 （1995）所主張的民眾「由下而上」參與的民主化和公共化概念，由民眾 自發和自主，而政府的角色是在初期提供誘因、示範計畫和經費支援。社區營造 代表一種思想模式的轉變，從營造一個新的人開始，進而營造一個新的社區、新
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的國家。
就社會經濟層面而言，「社區總體營造」政策形成的近因是一九八Ｏ年代在全 球化資本市場環境及加入世界貿易組織（WTO），讓台灣整體競爭力的問題暴露無 遺。諸多鄉鎮面臨農產品生產成本高而難以與國外農產品競爭，製造業也因中國 的挑戰而逐漸失去優勢，為了要降低人力成本而外移，造成勞工失業，社區經濟 生活陷入困境，台灣面臨經濟轉型的壓力。遠因則是一九六Ｏ年代中期以後台灣 工業化、都市化帶來的農村社會問題（陳文德，2014）。政府為了回應以上的衝擊，
也為了抵禦全球化的強勢影響，地方以營造獨特性和認同感，由文化藝術凸顯特 殊性作為辨識的符碼，尋求市場上的突圍以提振經濟。因此「社區總體營造」政 策於 1994 年由文建會啟動，推動數項補助計畫，其後擴展到其他中央部會如環保 署、經濟部、農委會均提出社區協力政策。
二、 社區總體營造的執行困境
社區總體營造政策雖有社區改造的遠景，執行上卻缺乏行動策略，因而無法 貼近社區的脈動，甚至可以說是政策開動以後才慢慢形成行動概念，再回頭去修 正政府的計畫方向（曾旭正，1996）。社造的終極願景是改變人心，藉以促進民主 和人民的主體性落實於社區的生活世界中。然而，社區營造推動迄今，縱然有一 些社區有顯著的改變與發展，社造所遇到的瓶頸，根源乃在於「人」的面向上。
李永展（2014）回顧二十年來社區營造遭遇的困境，其中大部分的問題跟人的素 養、能力以及人口老化後缺乏創新能力有關。在組織自治和人才培育方面的問題 包括：社區人口老化，缺乏青年人力留下來永續經營；社區學習力與創造力停滯 不前；社會資本無法累積，多元網絡無法串連；老中青世代經驗傳承不足；缺乏 法制化以落實地方自治及地方治理；在產業和文化保存與發展方面，包括欠缺新 型態經濟模式、缺乏貼近社區需求的創新等問題。面對當代生態和社會經濟情勢 的複雜變化，社區需要不斷地學習新知與調適。領導社區的草根組織是否具備因 應風險的認知與能力，進而促進社區整體的學習與調適，乃至於產生集體的創新 實踐，是社區迎戰當代複雜變化的關鍵。然而，長期以來，社區基層組織能力的
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培養及永續經營的輔導仍不足夠（蔡弘睿和張菁芬，2016）；社造人才養成及輔 導機制闕如（曾旭正，2007）。
曾旭正（2007）也指出社區領導者的迷思，社區舉辦熱鬧活動且政府及社區 領導者只關注參加者的量化統計，而忽略實質的社區效能；領導者過度向權力傾 斜及資源爭奪，常常造成社區組織的分裂、對立和能量的抵銷；而且，未能關注 人與組織的經營，對居民的培力不足，也難以長久經營。
文化部門在「磐石行動：新故鄉社區營造第二期計畫（2008-2015 年）」推動 第二期社區營造工作時，提出問題評析重點為：在政策執行面，社區參與無法落 實，無法回應社區的需求，地方政府跨局處整合失調，而各部會推動設造工作的 機制不同，造成社區困擾；在人才培育方面，欠缺跨部會社造人才培育及輔導機 制；社區操作經驗方面：社區因地制宜發展條件不同，故操作模式也不同且複雜，
仍有待建構；投入社造的社區愈來愈多，對於專業協助需求也提高，然而相關領 域專業的能量不足。
再則，大多數的政府補助花費在硬體的建設上，而忽略軟體的孕育和設計。
社區營造由地方組織領導人將設計發包給外來的專業者，設計過程缺乏實質動員 的居民參與。為了符合政策要求，充其量舉辦一二個形式上的「居民參與設計說 明會」交差了事，鄉民會說「交給專業的人決定就好了！」（楊弘任，2007）社區 欠缺自發的意識與力量，依賴外來專業團體，實難落實政策促進民眾參與公共事 務、重建社區認同的意圖。劉新圓（2012）、王佩蓉（2015）的研究也指出社區營 造的居民參與並沒有落實，依賴專業者或特定領導者推動社造的內容無法回應民 眾需求，導致民眾自主的參與程度不足，是社區營造無法充分發展的核心問題。
李丁讚（2007）認為社區營造存在兩個推展上的困難：一是經費與人力資源 的不足，對社區工作有經驗的人才極度缺乏，很多社區頂多只有一名文化工作者，
承擔整個社造過程的繁重工作，而社造工作非一蹴可幾，往往需要三五年才能看 到成果，這是一份由熱情和理想支撐的工作，不平衡的回報使得許多熱心的人士 投入後卻很快地夭折退出。其二是菁英與民眾之間互動的有效性問題。這包括發 起社造的地方領導者和民眾的關係，以及外來社會運動組織或設計專業者與民眾
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的溝通和互動。
楊弘任（2011）指出社區營造所要重建的地方認同坐落在鮮明的邊界和歸屬 感的基礎上，邊界持續地被人們維繫著。邊界內有其源遠流長的「做事的方式」
與「做人的方式」，這些實作邏輯慢慢累積為「地方知識」與「在地範疇」，為邊 界內的人們共享。推動社造的在地精英或外來專業者想要在地方以血緣、地緣、
祭祀圈的歸屬感集體行動之外，引入文史認同、環境保護、產業行銷、有機農業 等價值與實作以改造社區的生活世界，必須先克服邊界內的維繫力量與社會改革 的可能矛盾。例如，鄉村人習慣的「邊做邊調整」的「實作優先」行動模式，和 習慣論述和抽象思維的專業者之「企畫優先」模式之間的矛盾。就像在林邊鄉的 河堤認養或社區公園規劃中，號召社區居民參與行動的關鍵，都是在地師傅或里 長等頭人率先投入的技術性實作來引發後續的討論與想像藍圖。而社區菁英引進 的專業設計團隊所謂的「社區參與」卻只是由村里長，或少數熱心人士出席，難 以達到擴大居民參與的目標。因此，外來專業者與社區居民須經過「文化轉譯」
的過程，才能互相理解和共事，亦即「相互以自己的語言，說出對方的興趣」，才 能有效地借助專家知識與外來範疇來刺激在地的思維，消化形成新的地方知識與 在地範疇，成為行動者與社會的自我更新。
綜上所述，臺灣的社區營造政策二十餘年，已成為國家重典發展目標之一，
且持續挹注資源在修正發展中，如 2018 年國發會啟動「地方創生」計畫。改變的 核心從認同的重建，移轉到落實市場行銷，創造經濟循環。然而，一直以來在推
且持續挹注資源在修正發展中，如 2018 年國發會啟動「地方創生」計畫。改變的 核心從認同的重建，移轉到落實市場行銷，創造經濟循環。然而，一直以來在推