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第三節 主要國家之法律規定與實務作法
第一項 英國法律規定與實務作法
（一）英國關於保險經紀人監理制度之基本架構
1997 年以前，英國的金融管理架構是順應銀行、證券、保險等行業之發展與 沿革，分屬不同的主管機關。銀行業、保險業及投資事業，分由中央銀行英格蘭 銀行（Bank of England）、貿工部（已改稱 BIS）及證券投資局（Securities and Investment Board）負責監管。自 1997 年起，英國為建立更具效率之金融管理體 系，將原本金融體系之九大管理機關整合為單一之管理機關金融管理局（FSA），
整合後的金融管理局（FSA）將繼續 1986 年金融服務法所賦予之管理金融體系及 管理其他組織的功能。為使金融市場之整體活動更具效率與安全，FSA 負責金融 事業管理，而 BOE 主要任務乃在維持金融穩定。為達成上述目標，除於 1998 年 6 月 1 日立法通過將屬原英國中央銀行之職權移轉金融管理局外，更制定金融服 務及市場法（Financial Services and Market Act，簡稱 FSMA），俾利金融管理局發 揮整合監督的職權，在「金融監理一元化」的構想下，有必要重新制定一個能整 合外匯、銀行、保險、證券及期貨的法律，以配合主管機關大一統的措施。歷經 三年多的立法過程，「金融服務及市場法（Financial Services and Market Act）」業 於 2000 年 6 月 14 日三讀通過，並於 2001 年 12 月 1 日正式施行。新法已取代「1986 年金融服務法」，成為規範英國金融市場之主要法規。FSA 於 2001 年 12 月即成 為單一的監理機構。改革以後之管理架構，則統籌由金融服務管理局，負責監管 銀行、保險及投資事業，與中央銀行（BOE）同隸屬於財政部之一級機構。
關於保險業相關監理之法源基礎，主要皆源自於英國 2000 年通過實施之金 融服務與市場法（Financial Services and Markets Act, 2000）。同時在此母法授權架 構下，將英國監理權責納歸金融服務總署（Financial Services Authority，以下簡稱
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為 FSA），並由該機構負責更進一步具體規範與管制金融市場。依據金融服務與 市場法第 19 條規定，所有金融服務活動，除另有規定外，皆為受監管之活動。
於依據該法授權所訂定之子法 Financial Services and Markets Act (Regulated
Activities) Order 2001 (RAO，以下簡稱 RAO)中，針對保險相關業務加以定義，並 歸納為兩種型態：（1）締結或履行保險契約之當事人（亦即承保或理賠之保險人）
之業務；（2）關於保險商品之行銷與招攬銷售或索賠事務之管理等行為（亦即所 謂保險媒介行為 insurance mediation activities），類似我國保險輔助人，包括保險經 紀人以及其他保險仲介人 intermediaries 之業務。因此，如涉及保險經紀人代客戶 安排相關保險契約，自應受相關保險法令之監管。金融服務與市場法進一步授權 FSA 就細節部分頒佈「法令規章手冊」（Handbook of Rules and Guidance;
Handbook）194，用以規範包含保險業所應遵循之清償能力要求以及市場紀律等事 項。依據上述 RAO 之規定，保險媒介活動之定義主要為五類：（1）保險契約締 結之代理（agent in contracts of insurance, RAO 第 21 條）；（2）保險契約之安排
（arranging insurance contracts; RAO 第 25 條）；（3）保險契約審視與履行之協助 (assisting in the administration and performance of a contract of insurance; RAO 第 39 條 A 項)；（4）保險契約之建議（advising on contracts of insurance； RAO 第 53 條）；
（5）代為履行上述各項行為之允諾（agreeing to carry on any of the above regulated activities; RAO 第 64 條） 。凡屬於此五類相關業務皆應受保險主管機關之監管與 許可。
2007 年至 2008 年全球金融風暴，導致多家國外大型金融機構倒閉或是財務 危機，爰主要國家及國際組織提出或倡議金融監理改革，改革重點包括強化金融 監理、市場規範、消費者保護及問題機構之退場機制等。在北岩銀行因投資次貸 商品遭受龐大損失，致英國產生近百年來第一宗銀行擠兌，次因雷曼破產造成英 國二家主要金融機構蘇格蘭皇家銀行(RBS)及哈里法克斯銀行(HOBS)財務惡化，
為恢復國內金融穩定，英國政府被迫採取暫時國有化措施以挽救國內大型商業銀
194 2013 年改制後，由 FCA 主管保險經紀人之監理，成為 FCA Handbook.
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行，進一步促成英國銀行法修正及金融監理架構變革之評估，以期達有效審慎監 理金融機構、監督與管理金融系統性風險、加強消費者保護及降低金融犯罪等改 革目標。2008 年全球金融海嘯發生後，歐美主要國家紛紛檢討過去監理模式之 缺失。全球金融海嘯發生時，中央銀行、財政部及 FSA 等，並未致力於發展審 慎監理的工具，來衡量整體市場的曝險程度。而國家財政部門對於系統風險所製 造的損害，也無法及時提出特殊有效的解決方案。尤其英國為全球性金融中心之 一，非常容易受到在其金融市場中開展業務的大型跨國金融機構所帶來的系統性 風險的威脅。如何強化對系統性風險的監理，減少失敗給整個金融體系造成巨大 的衝擊，達成金融穩定的主要目標，為此次金融危機後重要改革議題。英國認為 在金融風暴發生前，監理機關未致力於發展審慎監理的工具，衡量整體市場的曝 險程度。而國家財政部門對於系統風險所製造的損害，也無法及時提出特殊有效 的解決方案。爰金融改革重要議題，環繞在如何強化對系統性風險的監理，減少 監理失敗衝擊整個金融體系之影響力，以達成金融穩定之目標。
期間英國於 2009 年 2 月銀行法重大改革，透過金融服務賠償機制，處理已 破產或瀕臨破產銀行，迅速賠償存款人，及賦予金融主管機關更多保障金融穩定 之職責。2009 年 3 月 FSA 之「特納檢討報告(Turner Review)」，涵蓋系統性風險 監理、資本及流動性監理制度、信評與薪酬制度之變革及 FSA 監理模式由市場 自律改為強度監理。
全球金融危機不僅令英國金融業遭受重創，也使其引以為豪的金融監管陷入 信任危機，飽受質疑和批評。2009 年 7 月，英國財政部發佈了《改革金融市場》
白皮書，提出了金融監管改革的計畫和方案。白皮書的主要內容包括改革監管機 構、培育競爭市場、控制系統風險、增強消費者保護以及加強國際和歐洲層面監 管合作。白皮書將金融危機主要歸因於銀行不負責任的經營活動而非監管體制的 失敗，因此其改革方案全面維護既有的三方監管體制（英格蘭銀行、金融服務局 和財政部），重點放在建立正式合作機制和擴大金融服務局（Financial Services Authority, FSA）職權上。2010 年 4 月，英國議會在因大選解散前夕緊急通過了《2010
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年金融服務法》，對作為 FSA 權力來源和運行基礎的《2000 年金融服務和市場法》
（（Financial Services and Markets Act 2000, FSMA 2000））進行了修改和補充，將白 皮書中的若干內容以立法形式確立下來。具言之，金融穩定被明確規定為 FSA 的法定監管目標；FSA 的規則制定權得到顯著擴展，從只能制定有利於“保護消 費者利益”的規則，擴展為可以制定有利於“實現其任何監管目標”的規則；擴 大了 FSA 的資訊收集權，授權其要求受監管實體（regulated persons）以外的機構 和個人提供與金融穩定有關的資訊；增加了 FSA 的紀律處分權，包括暫停或限 制違規金融機構的經營許可（最長 12 個月）、對未經批准行使受控制職能的個人 處以罰款，以及暫停或限制犯有不當行為之個人的從業資格（最長 2 年）等。而 保守黨影子財政大臣奧斯本則在 2009 年 7 月針鋒相對地發佈了影子白皮書《從 危機到信心：穩健銀行業的計畫》，提出對金融監管體制進行更為徹底的改革，
廢除三方監管體制，賦予英格蘭銀行維護金融穩定和對所有銀行及其他金融機構 進行審慎監管的全面職責，強化宏觀審慎監管；撤銷 FSA，代之以全新的消費者 保護局，負責金融消費者保護工作。195
在此基礎上，2010 年 7 月，英國新一屆政府宣布廢除金融監理一元化，分拆 原先負責金融機構審慎監理及行為監理之 FSA 職責，恢復並強化中央銀行的金 融監理權，於該行設立金融政策委員會（Financial Policy Committee，簡稱 FPC）
及子公司審慎監理局（Prudential Regulatory Authority，簡稱 PRA）；並另設立一獨 立監理機關消費者保護與市場監理局（Consumer Protection and Markets
Authority），其後該局更名為為金融行為監理局（Financial Conduct Authority，簡稱 FCA）。此項金改計畫自 2010 年 6 月起推動，依英國財政部分別於 2010 年 7 月的
「金融規範新方法：判斷、聚焦與穩定」（A new approach to financial regulation:
judgment, focus and stability）196，以及於 2011 年 2 月的「金融規範新方法：建立一
195 「英國金融監管體制改革的最新發展及其啟示」，北大法律信息，廖凡，金融監管研究 2012 年第 2 期。
北大法律網刊 http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_69672.shtml, last visited 2015/12/27
196 A new approach to financial regulation: judgement, focus and stability, HM Treasury, July 2010, http://www.hm-treasury.gov.uk/d/consult _financial_regulation_condoc.pdf
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個更為強大的體系」（A new approach to financial regulation:building a stronger system）197兩份報告中指出：新金融監理組織架構於 2012 年底完成改制，FSA 於 2013 年起停止運作，廢除三方(英格蘭央行、財政部及 FSA)之監理制度，將 FSA 拆分 3 個機構，包括金融政策委員會(FPC)、審慎監理總署(PRA)及金融行為監理 總署(FCA)。2011 年 6 月發布 2012 年｢金融服務法草案｣内｢金融監理新方法：
改革藍圖｣的白皮書。2012 金融服務法案（Financial Service Act 2012）修正 2000 年金融服務及市場法的英國金融監理架構，至 2013 年 4 月 1 日正式付諸實施。
英國金融市場於經歷十餘年 FSA 金融監理一元化後，面臨與以往截然不同的新 金融監理架構：具有強大個體及總體審慎監理權的中央銀行，以及單一監理金融 行為與消費者保護的金融行為監理局。
新制於 2013 年 4 月 1 日正式上路，在此之前，FSA 為規範英國金融服務業之 獨立專責機構，成立之目的在於促進金融市場發展與保障投資環境。金融服務及 市場法（FSMA）責成 FSA 達成四個法定目標198：(1)維持市場信心：為達成此項 目標，FSA 監理應監理銀行、投資公司、保險公司、建築融資協會、互助協會、
信用合作社、交易所及等，並協調國會與其他金融中介機構、執行市場監視。(2)
信用合作社、交易所及等，並協調國會與其他金融中介機構、執行市場監視。(2)