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東莞粗放式的發展模式，使得土地利用方面相對粗放，且東莞各村鎮為促進經濟 增長，採取市、鎮、村、村民小組四級招商策略引進外資，使得外資企業遍布在 東莞各個鎮村，致使東莞產業關聯度、產業集聚效應、土地利用率等都偏低。而 以粗放型企業為主導的東莞，則存在大量高耗能、重污染企業，這些企業已經成 為東莞產業的重要部分；與此同時，以來料加工為主的東莞企業，向來缺乏自主 技術及自有品牌，因此東莞企業普遍創新不強，至今仍未形成核心競爭力的產 業，155這些問題，都使得東莞必須進行產業結構的調整與產業的轉型升級。
歸納來說，東莞經濟自二十世紀九○年初開始加速增長，主要原因除了 1992 年鄧小平南巡後中共持續加速改革開放政策之外，最主要是其承接了來自臺灣 IT 製造業及深圳產業結構升級所帶來的「三來一補」企業的轉移。其發展經過幾次 的轉折，其產業結構仍以 IT 製造業為主，且多外來民營經濟，且隨著近幾年臺 資企業的北移，IT 製造業主導地位逐年下滑，產業結構呈現多樣化趨勢；156然而，
由於全球經濟環境的改變，以加工出口貿易為主的東莞產業，面臨了困境，亦加 速產業轉型升級的壓力。
第二節 東莞的產業轉型升級之路
一、東莞為何提出產業轉型升級？
2006 年中共在東莞市的第十二黨代表大會上提出「經濟社會雙轉型」的報 告，報告中提到要建議「富強的新東莞」必須走「高級城市化社會」及「創新主 導型」發展的路，自此揭櫫了東莞產業轉型升級的路。由報告來看，要走「創新」
的路，就必須改變經濟增長方式，以及調整產業結構及強調研發服務，而這兩大
155 吳曉峰，「從『騰籠換鳥』分析東莞市經濟產業轉型」，特區經濟（深圳），2011 年 11 期（2011 年 11 月），頁 32-33。
156 許新華，「東莞產業結構升級的困難及思路」，特區經濟（深圳），2011 年 4 期（2011 年 4 月），
頁 32。
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方向可以說是東莞產業轉型升級重點。157
長期作為中國大陸乃至全世界加工出口貿易的重鎮，東莞面臨包括國際及 國內的壓力，致使其必須盡快推動產業的轉型升級。在國際因素方面，2008 年 全球金融海嘯，使得以加工出口貿易為主的中國大陸乃至東莞的外向型經濟受到 波及，經濟增長減緩。由於金融海嘯導致歐美市場需求萎縮，導致東莞出口訂單 下降，甚至關廠倒閉；也就是說，東莞製造業研發、經營銷售兩頭在外的產業鏈 模式，使得其製造業受國外市場影響較大，經營自主權較小，因此，當國際金融 海嘯發生時，東莞製造業受到的影響就非常大。美國是東莞最大的出口地，2007 年美國次貸危機引發的全球性金融危機造成的需求衰退，對主要以出口歐美為主 的珠三角企業來說，衝擊相當大。換言之，訂單減少是金融危機以來東莞出口企 業遇到的普遍難題；此外，進幾年來歐盟、美國等地對中國大陸出口產品時常透 過課徵巨額的反傾銷、反補貼加以限制，這也迫使以加工出口貿易為主的東莞產 業必須轉型升級。158在國內因素方面，如前所述，東莞產業由於生產成本的增加、
資源消耗和環境的破壞等因素，加上中國大陸對珠三角區域經濟的整體規劃，都 是東莞加速推動產業轉型升級的原因。
事實上，對東莞來說，所謂的產業升級，即是勞動密集型產業的改造和升 級；產業轉型，則是資本、技術密集型產業代替密集型產業。這兩個層次分別代 表了產業就地升級和轉移兩個途徑。而對東莞來說，由於其產業發展主要遇到的 瓶頸是勞動力和土地等要素價格上漲後所帶來的成本上升，因此將勞動密集型產 業就地升級，是其進行產業轉型升級的一種模式；當然，另一方面，東莞也亟思 透過與其他地區的合作來建立產業園區，將一些產業轉移出去，並開始引進高技 術、高附加價值、低污染的產業。
二、 東莞產業轉型升級策略：雙轉移
東莞加工貿易的轉型升級之路，主要是奠基在珠三角「雙轉移」的產業策略
157 相關內容請見劉志庚，「推進經濟社會雙轉型 建設富強和諧新東莞─在中國共產黨東莞市第 十二次代表大會上的報告」（2007 年 1 月 9 日）。
158 邱偉年、唐秀嫻，「東莞東莞市產業轉型升級路徑研究」，頁 86。
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上。所謂的「雙轉移」，即是所謂的「騰籠換鳥」，159是指珠三角勞動密集型產業 向欠發達地區轉移、欠發達地區較高素質勞動力向當地二、三產業和珠三角發達 地區轉移的產業轉型政策，這也正是廣東省產業升級的整體戰略。
珠三角的轉型升級之路並非這兩年才開始：早在 2002 年廣東省政府就已經 頒布〈關於加快山區發展的決定〉，主要是希望能透過政策的扶持，適切的把珠 三角的部分產業轉移到山區；2005 年廣東省頒布〈關於我省山區及東西兩翼與 珠江三角洲聯手推進產業轉移的意見（試行）〉，延續了 2002 年的基調，持續推 動高污染、高耗源、勞力密集度高等產業轉移。2008 年 5 月，為了實現雙轉移策 略的產業轉移布局，廣東推出「產業轉移」和「勞動力轉移」等「雙轉移」政策，
並具體落實在同年頒布的〈廣東省委廣東省人民政府關於推進產業轉移和勞動力 轉移的決定〉、〈廣東省產業轉移區域布局指導意見〉等法規，簡單來說，廣東省 的「雙轉移」政策，其政策目標就是希望將珠三角的勞動密集型產業轉移至粵東、
粵西、粵北，把高端技術產業引入到珠三角，同時，將粵東、粵西兩翼、粵北山 區的勞動力，一方面向當地二、三產業轉移，另一方面將較高素質勞動力向發達 的珠三角地區轉移，進而推動廣東的產業結構調整升級。160
作為「廣東四小虎」之一、一向被稱為「鳥巢經濟」的東莞，當然必須落實 這樣的產業升級政策，其並以所謂打造先進製造業和現代服務業的「雙輪並轉」， 以及發展高新技術產業和適度重化工業的「兩翼齊飛」的策略進行產業和勞動力 的雙轉移。161而東莞因應廣東省產業轉型升級的策略，希望將低端製造業轉移到 粵東、粵西和粵北，騰出空間來，再引進投資規模大、產業關聯度高的高端技術 產業。換言之，東莞所謂的「騰籠換鳥」的「騰籠」，即是政府透過政策引導企
159 所謂的「騰籠換鳥」，是指將傳統製造業從目前的產業基地「轉移出去」，再把「先進生產力」
轉移進來，以達到經濟轉型、產業升級。在中國大陸經濟較為發達的省份，在經濟產業轉型時都 會有類似的策略或口號，簡單來說，就是要提升產業的競爭力。
160 為推動產業「雙轉移」，廣東省提出 2008-2012 年五年內以 500 億人民幣的資金進行政策扶持，
時任廣東省委書記的汪洋，以「騰籠換鳥」形容產業「雙轉移」。此外，2013 年 1 月廣東省第十 二屆人民代表大會第一次會議廣東省省長朱小丹的「政府工作報告」中提到，廣東省實施「騰籠 換鳥」以來，累計轉出企業超過 7000 家，淘汰關停企業 7 萬多家；新引進企業近 3 萬家，平均 投 資 規 模 是 淘 汰 關 停 企 業 的 108 倍 。 廣 東 省 《 政 府 工 作 報 告 》（2013 年），人 民 網 ， http://leaders.people.com.cn/BIG5/n/2013/0204/c58278-20429142.html。
161 黃健群，「東莞、昆山轉型升級策略初探」，工業總會大陸臺商簡訊，第 200 期（2009 年 8 月 15 日），http://www.cnfi.org.tw/cnfi/ssnb/200-4-9808.html。
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業發展設計、行銷等高附加價值部分；而「換鳥」即是把製造業與服務業視為一 個有機整體，透過「工業服務業化」同時發展製造業與服務業。進一步說，東莞 進行「騰籠換鳥」的同時，也進行所謂的「造林引鳳」，對東莞來說，產業結構 調整的同時也在進行招商。然而，學者認為，自 2006 年在東莞提出「雙轉型」
戰略以來，在產業轉型升級的實踐仍存在一些問題：首先，是對轉型升級觀念錯 誤。最主要是認為轉型升級僅限於加工貿易企業，以及將轉型升級視為因應全球 金融海嘯的應變方案；再者，轉移與退出、進入與整合、淘汰與升級、轉型與定 型都是企業在轉型升級中可能選擇的形式和路徑，推動產業轉型升級不能過度強 化轉移、淘汰或退出等單一路徑或形式；最後，是對轉型升級的戰略重點選擇。
「東莞模式」的重要特徵，就是「兩頭在外、前店後廠、三來一補」。換言之，
這種模式只重視生產卻忽略了產品流通的問題，因此，東莞企業轉型升級的戰略 重點不應只是在生產層面，而是流通層面的問題。162