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升級先行區、花橋國際商務城產業轉型示範區，以及昆山高新區新興產業試驗區 這三大區的建設，來深化臺資企業轉型升級。234
歸納來看，昆山推動臺商轉型升級的戰略仍是強調以「昆山製造」轉向「昆 山創造」和「昆山服務」；並透過「六個強化」來強化昆山臺商在「質」方面的 提升，但同時也希望掌握臺商在「量」方面的投資。換言之，臺商「轉型升級」
的同時也要「保增長」。基於此，昆山以「外轉內」和「低轉高」來定位臺商的 轉型升級方向，即一方面協助臺商由出口轉變為出口和內銷並重；另一方面，則 是要逐漸脫離純代工模式，更深入參與到國際產業鏈分工，向研發設計、品牌、
關鍵設備、關鍵零組件等高增值產業鏈環節延伸；同時在觀念上強調「製升智」， 即通過整合製造和服務來降低成本，提升產品附加值；而在方式上則透過包括上 市、差異化競爭等「多手段」和「差異化」的方式，延續臺商的經營。235綜上所 述，不可諱言，昆山臺商的投資、發展，乃至於轉型升級，作為地方治理主體的 昆山市政府，扮演了極為重要的角色。
第四節 昆山臺商轉型升級與「臺灣商品交易中心」的跨界治理
一、昆山的地方治理：服務型政府的角色
改革開放之後，中國大陸確定了吸收外來投資的經濟成長政策。然而，僅僅 為一個縣級城市的昆山，為何能夠吸引這麼多的臺資企業投資？一般來說，對於 昆山招商引資成功可以歸納開發區的建設、政府完善的服務，以及產業群聚等三 個原因。236
昆山的招商引資有明確策略，包括：環境的建構、項目的選擇、服務的強化、
234 「江蘇昆山實行『六個強化』推動臺資企業轉型升級」（2012 年 3 月 25 日），江蘇新聞網，
http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.js.chinanews.com/news/2012/0325/36656.html。
235 「昆山市臺協：打通邁向『昆山創造』的三條道路」（2011 年 5 月 23 日），華夏經緯網，
http://big5.huaxia.com/tslj/rdqy/js/2011/05/2424793.html。
236 吳瑟致，「中國大陸地方經濟治理模式對臺商投資影響之研究：以昆山地區為例」，發表於「99 年中國政治學會年會」（臺北：中國政治學會主辦，2010 年 9 月 30 日），頁 15-19。
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委、昆山開發區主任宣炳龍曾說，招商引資不只是要靠政府的服務，還需要良好 的體制機制支撐；更重要的是，招商引資還要靠「敏銳的洞察力」及「親和力」，
一方面是能夠抓住機遇，適時地將適當的企業拉到昆山，另一方面則是要讓外商 在昆山能夠享受市民一般的待遇。240
換言之，不只是制度上的創新，更重要的是，昆山對「服務型政府」的體認 和實踐，可以說是其招商引資成效優於其他城市的原因。一位早期在昆山投資的 臺商就說：
我一直覺得中國大陸有幾個地方發展得特別快、特別好，其實跟地方的領導 有百分之百的關係。只要當地的主管擁有很強烈的企圖心跟執行力，那個地 區就可以發展。…基本上我們到昆山去，…只要碰到狀況，碰到問題，馬上 就請南京關，都是南京關在管它們，南京官的關長說可以，連夜就趕到昆山 來跟我們見面，然後大家就坐下來談，到底從出口到通關有什麼狀況，大家 提出來談。241
由於昆山體制的相對完整、招商的制度已建立成形，因此昆山的市委書記、
市長常常很快就調動職務升任；即使昆山換了領導人，其地方治理的效能仍然能 夠延續。242在大陸投資已經超過二十年、到大陸各地投資的臺商認為，昆山和臺 商的關係最為密切，他認為：
…整個昆山市的官員已經形成一個體系，…我們到各地去看，也有些領導人 很重視臺商，但底下人沒有那個意思，…昆山現在是整個團隊…和臺商水乳 交融…也很熟悉了，不同的領導人來…自然就形成這種格局。…（昆山）地 方政府真的對臺商很好，當然看臺商的表現，如果不違法，不漏稅，不去違 規，對臺商真的很好。如果出了問題，比較有彈性，好說話。畢竟熟了，在
240 顏連城，「昆山開發區招商引資的啟示」，浦東開發（上海），2000 年 9 月號（2000 年 9 月），
頁 45-46。
241 許勝雄，「企業經營與全球布局」，徐斯勤、陳德昇主編，臺商大陸投資名人訪談錄，頁 9。
242 昆山市的市委書記，通常很快就能高升到地級市，這是昆山的一個傳統。曾任昆山市市委書 記後升任的包括南京市市長季建業、泰州市委書記張雷、徐州市委書記曹新平、淮安市市長高雪 坤，以及南通市市長張國華等。據了解，江蘇希望透過這樣的調動，將蘇南經驗帶到蘇北。
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華人文化中相處久了就是朋友，就是拜託一下，也比較好談。243
昆山地方政府官員對自於既有規範的突破，其及延伸而出的制度創新，致使 昆山轉型為一個服務型的政府。由於昆山行政級別不高，並不具體制上的優勢，
也無法享受到特區會國家經濟開發區的優惠，但也因為如此，昆山的主政者在意 識到自己行政地位不高的情形下，在避開不必要的政治競爭，積極主動的將相關 政策「跑出來」；且由於級別低，因此「親商」的形象和服務容易落實，昆山擅 長透過一些行政手段讓企業感覺受到重視。更重要的是，有別於其他地方政府，
昆山主政者將自己定位為是為資本提供服務的角色，而政企分開的做法使得外資 更願意將高技術的項目放在昆山，當然，昆山在制度上較為規範，也是其得以大 量吸引外資的原因之一。244「昆山經驗」關鍵角色宣炳龍提到：
…我們有兩句話：「一是出身卑微，二是小馬拉大車」。「出身卑微」是指一 個縣級市自費創辦了國家級開發區；「小馬拉大車」是指我們行政事權小，
各種資源有限，但雄心壯志很大，想幹大事。245
在根本上，昆山強調要作為一個服務型政府；因此，認知到要和其他城市競 爭，必須從「政策招商」轉向到「服務招商」，而同時必須站在投資者的立場，
去思考投資效益。當然，中國大陸地方政府之所以扮演為企業服務的角色，有其 結構因素，一方面主要是因為外資投資的風險難以預估，另一方面則是由於中國 大陸中介組織的發展還不充分，因此地方政府的介入不但可以彌補市場的不足，
還可以建構符合外資期盼的投資環境。以昆山來說，其以創辦工業開發區作為「昆 山之路」的起點，並提倡「硬件不足軟體補，政策不足服務補」的理念，不斷強 調優化投資環境、政府服務，堅持「小政府、大服務」的宗旨。換言之，昆山透 過官員身體力行的主動招商，將管制型政府轉型為服務型政府，透過強化「親 商」、「安商」、「富商」意識，推動「零障礙」、「低成本」、「高效率」的服務理念，
243 訪談資料 A4。
244 昆山「親商」的實踐在於，市政府官員透過主動跑腿，突破現有制度的限制幫臺商解決問題；
此外，昆山「營造交易成本最小的投資環境」亦是其吸引外資的主因。參見柏蘭芝、潘毅「跨界 治理：臺資參與昆山制度創新的個案研究」。
245 中共江蘇省委宣傳部、中共江蘇省委研究室，全面小康建設看昆山（南京：江蘇人民出版社，
2006 年 4 月），頁 98-99。
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並基於這樣的精神，以實際的行政改革獲得外資的認同。246而昆山的招商，基本 上並不會因為臺資企業的規模而有所改變，「完整的招商系統」成為昆山市政府 體制的一部分：
…（企業大小）當然這絕對會有關係，但是絕對不是個案，我認為這也不是 個案，我想不可能有這麼多的臺商一頭栽進去，我想幾萬家的臺商進去，應 該有相當多的問題，中國大陸是在摸索中成長，而且它是跳躍式的成長，所 以它一定會面臨很多法律上、習慣上的衝突、撕裂，一定會產生，所以我還 是認為說，他們在學習中，快速的去改變，去符合遊戲規則。247
昆山所謂「完整的招商系統」，除了觀念、角色認知之外，現實上的激勵機 制，應該也是其系統重要的一部分：
…我聽說昆山一個局級幹部，比如說臺辦主任、國土局啦，一年的獎金聽說 有幾十萬人民幣，它的月薪大概也一兩萬人民幣，所以聽說有一個臺商一年 要五十萬人民幣挖某個局級幹部，那個局級幹部說五十萬跟現在差不多，幹 嘛要去？248
簡而言之，昆山招商引資的成功，並非僅僅依靠地理優勢或優惠政策；昆山 市政府官員「由下往上」敢於突破各種既有限制不斷創新制度才是關鍵，宣炳龍 在提到其催生光電園區時提到：
有一年國家審計署來昆山開發區審計，…發現了一些與當時規定相左的問 題，我們坦然承認並願意承擔責任和接受處分。開發區的建設和發展在實現
246 在柏蘭芝、潘毅的研究中，昆山的出口加工區的通關程序是一種制度創新下的結果。而根據 昆山市的官方宣傳資料，其制度創新主要在四個部分：一是服務機構的創新；二是服務平臺的創 新；三是行政審批的創新；四是服務透明創新：在服務機構創新部分，透過昆山市外商投資企業 協會、昆山市臺灣同胞投資企業協會和昆山外商沙龍作為和臺（外）商溝通的平臺，比較為臺資 企業所稱道的是 2005 年成立的馬上辦中心；在服務平臺創新部分，其電子政務提供投資者相對 於其他城市的便利性；在行政審批創新方面，昆山除了大量削減審批事項，並將政府收費項目明 確化，且成立強調「一條龍」服務的行政審批中心；在服務透明創新部分，除了各部門職能的透 明化，昆山市政府還透過「掛牌服務」，讓政務公開運作，企業都可以找得到人。參見張國華、
張二震主編，改革開放的昆山之路（北京：人民出版社，2008 年 10 月），頁 366-369。
張二震主編，改革開放的昆山之路（北京：人民出版社，2008 年 10 月），頁 366-369。