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第五節 「由上到下」的「強政府」跨界治理模式
昆山早已建構既定的產業發展戰略。因此，在協助臺商轉型升級的過程，特 別是在推動花橋「臺灣商品交易中心」這個個案中，呈現了一貫的「強政府」的 傳統。對於昆山市政府來說，和工總的合作，亦是依循其產業發展的戰略目標。
分析昆山市政府這個跨海峽、跨公私部門的治理模式，可以分為幾個層次來討論：
首先，昆山市政府和工業總會的跨界治理：在強調發展服務商貿產業的前提 下，昆山市政府透過和工業總會的協作，建構一個符合中共「擴內需」的運作平 臺。這個運作平臺過程形成了一組制度規範，即由昆山市政府和工業總會合資成 立、工業總會營運管理的「臺灣商品交易中心」；昆山市政府提供公共財及政策 扶持，工總則協助昆山市政府招商。也就是說，昆山市透過市國資委成立的「昆 山花橋國際商務城資產經營有限公司」和工總合資成立的「臺灣商品交易中心（昆 山）有限公司」，一方面作為落實中央政策的平臺，另一方面則作為招商及區域 開發的平臺；其次，由於昆山臺商協會的會長亦是工業總會的成員，因此對昆山 市政府來說，透過和工業總會的協作，即可以建立跨昆山公私部門、「跨海峽」、
「跨兩岸」的治理平臺。也就是因為如此，昆山臺商協會在這個跨界治理的過程 中，並沒有扮演太過主動的角色，昆山市臺商協會只要配合市政府的政策，適時 參與工業總會的活動即可。換句話說，對昆山市政府來說，和工總合作更有利於 其政策的推動與落實。最後，在臺商這個層面，「臺灣商品交易中心」是由昆山 和臺灣工業總會共同推動促成，然而，實際是由工業總會部分理監事來運作，雖 然昆山希望透過工業總會協助招商，但由於資訊相對並不對稱，因此一般臺商參 與的情況並不多。
再進一步考察昆山這個跨界治理模式：為了落實「花橋海峽商貿示範區」這 個被昆山乃至江蘇省定位「臺灣商品進入大陸『第一平臺』」、「臺資企業產品在 長三角的重要集散地和臺資企業轉型升級的示範區」，昆山市政府透過與工業總 會的合作，成立「臺灣商品交易中心」。對昆山市政府來說，「臺灣商品交易中心」
不但可以符合中國大陸的「擴內需」政策，同時也符合昆山產業發展的戰略；透
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過與工總的合作，不但可以更進一步開發花橋，還可以讓工總協助昆山招商引 資。而由於昆山市政府原本就掌握臺商協會的實質運作，且工總的會員多為在昆 山投資的企業；因此，昆山市政府藉由跨兩岸的和工總的實質合作，更進一步的 建構了一個更為緊密的「政府─臺商協會─臺商」跨界治理模式。
在這個跨界治理模式中，昆山市政府基於產業發展及區域開發，同時為了體 現「兩岸合作」的主軸，與臺灣的產業公會合作，雙方出資共同成立公司，以促 成「臺灣商品交易中心」。雖然，工總在這個個案落實的過程中，扮演了意見提 供者及主要出資者的角色，甚至是「臺灣商品交易中心」的實質營運者；而昆山 市政府乃至於江蘇省政府，也為了使得臺灣商品能夠透過「臺灣商品交易中心」
更快的進入中國大陸，因此提供了包括在海關、稅收等各方面的政策優惠。然而，
昆山市政府對於與工總的合作，不僅是為了落實上級政府指派的任務，更重要的 是希望透過工總這個平臺，能夠持續招商引資，促進昆山產業的升級轉型。也就 是說，昆山市政府透過與工總的跨界治理，不但建構了跨海峽的治理平臺，還能 將臺商協會和臺商的力量整合在一起；由於工總在臺灣產業界的特殊角色，昆山 這個跨界治理的模式，更可作為其引入臺灣產業界資源及能量的平臺。
總的來說，昆山市政府在這個跨界治理「制度創新」的過程中，雖然是為了 回應上級政府的轉型升級政策，但由於其產業發展已有既定戰略，因此，昆山市 政府在與工總合作設立的「臺灣商品交易中心」，其主要仍是要符合昆山經濟及 產業發展的方向。昆山市政府甚至透過「臺灣商品交易中心」，希望工總扮演協 助招商引資的角色。另一方面，昆山市政府藉由扮演提供公共服務／實質出資的 雙重角色，來促成工業總會願意出資共同成立「臺灣商品交易中心」。也就是說，
昆山市政府透過原有的政策工具及其經濟資本，建構了一個能夠協調／滿足工 總、臺商協會、臺商等不同的行動體不同利益的跨界治理平臺；但更重要的是，
這個平臺能夠真正達到「落實上級政策目標／促進當地經濟發展」的雙重目標。
因此，可以這麼說，「臺灣商品交易中心」這個跨界治理之所以能夠成形，
主要仍是來自於昆山市政府的引導與作用；昆山市政府希望透過這個跨界治理過
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程，能夠進一步落實其產業發展戰略，並有利於昆山的區域發展規劃，以保持昆 山市政府的競爭力優勢，其主要仍為政治驅力。因此，昆山市政府推動「臺灣商 品交易中心」這個跨界治理的個案，是以政治驅力為動力、且由政府為主導的「新 葛蘭西」式實現路徑，其呈現「由上而下」的「強政府」跨界治理模式。相關更 細部的討論，則留待下一章討論。
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第陸章 跨界治理、區域差異與制度創新
在討論大陸區域經濟發展的時，昆山和東莞兩地的發展模式常被各界拿來比 較。事實上，位於珠三角中心位置的東莞與位於長三角中心位置的昆山，發展路 徑非常類似，並都受益於經濟中心城市的輻射功能；東莞受益於深圳，昆山受益 於上海。中國大陸改革開放初期，大量外來投資者湧入深圳、上海等城市，但由 於地方政府的產業政策、投資額度與環保等因素限制，部分投資者選擇了進入門 檻低但卻緊臨深圳或上海的東莞和昆山，而東莞和昆山透過和這些國際資本的磨 合，建立一套治理模式，讓更多的資本進入形成產業群聚。
本章主要是討論東莞和昆山兩地的地方政府，其臺商轉型升級的政策異同，
包括比較兩地地方政府的跨界治理模式。本章首先比較東莞、昆山發展模式的區 域特性；其次，比較東莞、昆山的轉型升級策略；最後，分析東莞和昆山跨界治 理與制度創新的異同。本章歸納得出：東莞由於長期以來中小企業的群聚，加上 其特殊的歷史因素，因此在「大麥客」這個跨界治理模式中，政府扮演搭臺角色、
臺協實質搭橋、而臺商則以臺商協會的會長幹部為主，且以經濟驅力為主的「公 私夥伴式」的跨界治理模式；而昆山由於產業群聚性較強、企業規模較大，在「臺 灣商品交易中心」這個個案中，形成政府扮演關鍵性的強勢角色，臺商協會配合 政府政策、臺商保守觀望，以政治驅力為主的「新葛蘭西式」的跨界治理模式。