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第二節 「跨界治理」概念的理論探討
跨界治理(governing across boundary)是近一、二十年在政治學、行政管理實 務、空間規劃領域所相當關心的課題。其概念的核心乃著眼於某空間地區因應特 定功能需要，由政府轄區與民眾共同發動的自願性協同治理模式，以實現該區域 功 能 發 展 的 體 制 創 新 與 政 治 合 作 模 式 。33這 也 就 是 說 ， 要 透 過 協 同 授 權 (collaborative empowerment)的模式，來解決跨域性的議題，以達到跨界治理的目 標。34
一、 「跨界治理」概念的詮釋
當治理強調必須超越僵化的行政區域，並與不同的行動者進行協商時，跨界 治理的理論更能解釋治理者跨越疆界所建構的網絡關係。有論者認為，跨界治理 是學術界對西方發達國家為二十世紀七○年代能源危機以來的政府改革和公民 社會崛起所做的理論總結，是對府際關係理論(intergovernmental relation theory)、
地方治理理論(local governance theory) 和夥伴關係理論(partnership theory)的有機 整合。35其中，府際關係理論著重於討論中央政府與地方政府關係，或是地方政 府之間關係，其將關心的焦點聚焦於兩個或兩個以上行政區的合作；36而地方治 理理論則是著重於政府與企業、民間組織、社區等不同利益團體間的關係；37至 於夥伴關係理論，則是在探討府際關係和地方治理相互調和後的關係。38而跨界 治理可以說是在上述理論發展的基礎上，對府際關係理論、地方治理理論、和夥 伴關係理論所進行的統合，其核心內涵指的是政府透過和跨界的、不同利益主體
33 李長晏，「英國跨界治理的制度發展」，研考雙月刊（臺北），第 32 卷第 5 期（2008 年 10 月），
頁 33。
34 Patsy Healey,Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies (Hampshire:Palgrave Macmillan,2006).
35 有論者謂所謂的跨界治理理論，既是對府際關係理論研究內容的擴充，又是對地方治理理論研 究範圍的外在擴展，夥伴關係的引入提高了上述理論的可操作性，簡言之是對上述三個研究領域 的理論整合。馬學廣、王愛民、閏小培，「從行政分權到跨界治理：我國地方政府治理方式變革 研究」，地理與地理信息科學（河北石家莊），第 24 卷第 1 期（2008 年 1 月），頁 49。
36 Agranoff, R., “Direction in intergovernmental management,” International Journal of Public Administration ,1988 ,11(4) ,pp.357-391.
37 Bovaird, T. & Loeffler, E., Public Management and Governance(London & New York :Routledge , 2003).
38 S. Langton, “Public-Private Partnership: Hope or Hoax?”National Civil Review,1983,72, pp.256- 261.
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的行動者互動協商，形成一組制度規範。39
在區域經濟合作中，跨界治理的討論主要源於「有效的治理能推動經濟發展」
的理論假設；也就是說，由於政府無法以其「援助之手」(helping hand)矯正市場 失靈，反而以其「掠奪之手」(grabbing hand)的官僚行為，造成低效率的經濟政策 及經濟問題政治化等現象。因此，鑒於市場和政府存在雙重失靈的問題，越來越 多人期待以「治理機制」來更有效地協調社會經濟事務。換言之，這裡的「跨界 治理」概念，是指不同行政主體超越僵化的行政區，以協調的方式跨越行政區的 邊界，40由於行政區與經濟區存在著功能分異，兩者的衝突既是滋生區域公共問 題的重要原因，也是影響區域公共問題解決的體制性障礙。因此，透過跨越行政 區和經濟區區域合作的跨界治理，打破行政區劃約束，並建構跨行政區參與合作 的激勵機制。41
事實上，由於當代社會經濟發展中錯綜複雜的問題，均有賴政府與政府、政 府與企業，以及政府與非營利組織等機構的協同作用，由政府直接提供公共服務 的傳統統治模式不得不改變，以更多元的管道和模式來實踐其服務。在這個過程 中，透過許多利益相關者的公平協商，政府和居民（或利益者）的共同肯認，致 使這樣治理得以有效。簡言之，跨界治理之所以可能，其主要是通過在地方政府、
企業、社區以及非營利組織之間建立權力共用的合作夥伴關係，以充分發揮各行 為主體的資源優勢，彌補其他組織不足。42所以說，跨界治理以協商談判的方式，
建立了不只涵蓋地理空間上的跨地區的聯合行動、組織單位中的跨部門交流，還 包括傳統公共部門與私營部門、民間組織之間的夥伴關係，同時進行橫跨各種政 策領域的專業化合作，是一種超越分歧、跨越邊界以協同互動為目的的新型治理 模式。
對於跨界治理來說，如何在不同治理主體間建立夥伴關係，是能否順利進行
39 柏蘭芝、潘毅，「跨界治理：臺資參與昆山制度創新的個案研究」，頁 69。
40 卓凱、殷存毅，「區域合作的制度基礎：跨界治理理論與歐盟經驗」，頁 57-58。
41 孫有祥、安家駿，「跨界治理視角下武漢城市圈區域合作制度的建構」，中國行政管理（北京）， 2008 年第 8 期（2008 年 8 月），頁 57。
42 馬學廣、王愛民、李紅岩，「城鎮密集地區地方政府跨界治理研究—以中山市為例」，熱帶地理
（廣州），第 28 卷第 2 期（2008 年 3 月），頁 144。
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治理的關鍵。夥伴關係是在平等關係的基礎上採用共同協商的決策方式，決策的 範圍包括技術的投資、經濟風險和收益的分攤，或是促進在高新技術和新型產業 的投資等。43對此，夥伴關係乃是治理主體間的一種長期、正式和穩定的合作關 係，其是為了處理公共問題，或是實現公共利益而建立起來的關係模式；夥伴關 係既促進協力合作，也增強相互的約束力，這是跨界治理的基礎，透過夥伴關係 才能夠達成跨界治理效果。44透過跨界治理模式建立夥伴關係，可以分攤風險，
促使經濟主體更能夠抓住市場經濟發展和技術進步中的機會。45這樣的跨界治理 模式旨在形成共同承擔責任、資源共用、協力治理的情境，使不同的治理主體能 夠發揮各自獨特的優勢，又能相互配合，以達到治理的效果。多元的夥伴關係形 式包括在地方政府之間建立夥伴關係，無論是上下級政府或是平級政府，以及不 相隸屬的政府之間；或是在地方政府與企業之間建立夥伴關係；還有在地方政府 與非營利組織之間建立夥伴關係，以及地方政府與社會公眾建立夥伴關係、乃至 於非政府治理主體之間建立夥伴關係等。除此之外，不只是政府與其他治理主體 之間要建立夥伴關係，非政府治理主體之間，像是企業、非營利組織、社會公眾 等也可以進一步建立起夥伴關係，以發揮更大的跨界治理效果。46
因此，可以這麼說，跨界治理是摒棄單一政府權威，轉而建立起一種以合作 為基礎、取代原本「由上到下」的機制，以協調與相容為目標的治理模式。在本 質上，跨界治理不再以政府做為單一治理主體，而是採取一種多元和整體治理的 模式，它不僅可以通過地方民眾和當地團體「自下而上」所形成的意見，擴大民 間社會參與公共事務的範圍，甚至也可以藉由引進民間的力量來提供公共服務，
協助政府減少不必要的支出，增進政府效能。47
43 Rachel L. Parker,”Governance and the Entrepreneurial Economy:A Comparative Analysis of Three Regions,”EntrepreneurshipTheory and Practice,2008, 32(5),pp. 833-854.
44 丁煌、葉漢雄，「論跨界治理多元主體間夥伴關係的構建」，南京社會科學（南京），2013 年第 1 期（2013 年 3 月），頁 64。
45 Peter J. Katzenstein,Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe(Ithaca，NY: Cornell University Press,1985),p.16.
46 丁煌、葉漢雄，「論跨界治理多元主體間夥伴關係的構建」，頁 66-68。
47 Stoker G.,Transforming Local Governance：Form Thatcherism to New Labor(Hampshire：Palgrave Macmillan,2004),pp.17-18.
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二、 跨界治理的內在驅力：經濟驅力和政治驅力
是什麼因素造成跨界治理的產生？學者認為，跨界治理的內在驅力包含經濟 和政治兩種動力。其中，新區域主義(New Regionalism)學派認為，在跨界治理中，
地方政府之間建立正式和非正式的聯繫紐帶，目的是為了促進在跨界具體公共事 務中的合作，理論上能增強區域在全球化經濟背景下的經濟競爭實力；且通過跨 界治理的機制，可以避免「碎片化」的政府減少負外部性和溢出效應，或者通過 跨界治理機制，可以解決區域內的財政和其他方面的危機，因此，其內在驅力主 為是經濟因素。然而，以諾利斯(D. F. Norris)為代表的學者，則認為決定跨界治 理的最主要動力在於政治驅力，其強調地方政府無論在界定概念、治理結構，以 及落實的機制等方面都扮演制定和執行公共政策的角色，這樣的政策制定本身即 具有政治性，尤其是針對分配公共資源的課題，更是由地方政府主導來進行分 配；48換言之，誠如凱特因(Keating, M.)的論點，跨界治理若是沒有地方政府將會 顯得困難重重，地方政府必須要在跨界治理的過程中扮演協調與釐清責任界線的 角色，才能達成跨界治理的相關協議，施行相關具體的區域公共政策、公共財政 等措施來促進該區域內部的公平實現，49因此政治驅力才是形成跨界治理的主要 因素。
對於西方學者認為跨界治理的內在驅力包括經濟與政治兩種動力的說法，大 陸學者婁成武、于東山(2011)認為，當在探討跨界治理的問題時，事實上不光只 是經濟性的問題，往往更是政治性的問題。很多區域性的問題並沒有辦法在經濟 過程中自動產生解決，而更需要區域內地方政府以實質性的契約關係來處理；因 此，對於跨界治理來說，政治驅力比經濟驅力扮演更為關鍵的因素。然而，政治
／經濟這兩種力量並非是相互對立的，反而是呈現出一種相互促進、相互作用的 關係。50
48 Donald F. Norris, “Prospect for Regional Governance under the New Regionalism: Economic Imperatives or Political Impediments,”Journal of Urban Affairs, 2001, 23(5),pp. 557-571.
49 Keating M., “Size, Efficiency and Democracy:Consolidation,Fragmentation and Public Choice,”in David Judge,Gerry Stoker & Harold Wolman, eds.,Theories of Urban Politics(Thousand Oaks,CA:
Sage,1995),p.129.
50 婁成武、于東山，「西方國家跨界治理的內在動力、典型模式與實現路徑」，行政論壇（哈爾濱），
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三、 跨界治理的不同實現路徑：「公私夥伴式」及「新葛蘭西」
當治理取代了統治之後，已經沒有任何行動者能單獨依靠自身資源解決所有
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