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第陸章 跨界治理、區域差異與制度創新
在討論大陸區域經濟發展的時，昆山和東莞兩地的發展模式常被各界拿來比 較。事實上，位於珠三角中心位置的東莞與位於長三角中心位置的昆山，發展路 徑非常類似，並都受益於經濟中心城市的輻射功能；東莞受益於深圳，昆山受益 於上海。中國大陸改革開放初期，大量外來投資者湧入深圳、上海等城市，但由 於地方政府的產業政策、投資額度與環保等因素限制，部分投資者選擇了進入門 檻低但卻緊臨深圳或上海的東莞和昆山，而東莞和昆山透過和這些國際資本的磨 合，建立一套治理模式，讓更多的資本進入形成產業群聚。
本章主要是討論東莞和昆山兩地的地方政府，其臺商轉型升級的政策異同，
包括比較兩地地方政府的跨界治理模式。本章首先比較東莞、昆山發展模式的區 域特性；其次，比較東莞、昆山的轉型升級策略；最後，分析東莞和昆山跨界治 理與制度創新的異同。本章歸納得出：東莞由於長期以來中小企業的群聚，加上 其特殊的歷史因素，因此在「大麥客」這個跨界治理模式中，政府扮演搭臺角色、
臺協實質搭橋、而臺商則以臺商協會的會長幹部為主，且以經濟驅力為主的「公 私夥伴式」的跨界治理模式；而昆山由於產業群聚性較強、企業規模較大，在「臺 灣商品交易中心」這個個案中，形成政府扮演關鍵性的強勢角色，臺商協會配合 政府政策、臺商保守觀望，以政治驅力為主的「新葛蘭西式」的跨界治理模式。
第一節 東莞、昆山轉型升級的區域特性
雖然東莞和昆山位處不同經濟區，但基本上兩城市的發展有許多的共通點。
包括：第一、發展中地區利用外資發展外向型工業；第二、以吸引臺資企業為主；
第三、以勞動力密集型產業為主；第四、產品高科技、勞動簡單化；第五、區位 條件277發生變化時，容易形成空洞化，「不著根型工業」(footloose industry)會轉移
277 包括土地價格、勞動力價格、優惠政策、市場環境、周邊環境等。
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到其他地區。278東莞和昆山發展模式的差異，可以從從產業結構、投資環境與治 理積效，以及轉型升級等方面來比較：首先，在產業結構方面，東莞臺商和昆山 臺商的產業鏈位置不同。東莞承接的主要是包括服裝、玩具、傢俱、機械、食品、
五金等來自港臺的勞動密集型產業，位於產業價值鏈中下游，這些產業技術含量 低、勞動力需求量和資源消耗量大，造成環境污染嚴重；而二十世紀九○年代後，
臺灣電子零組件的小企業紛紛轉移到東莞，隨著中下游產業鏈的逐漸完善，行業 內的大型企業開始進駐，形成週邊是小企業，核心是大型企業的「周邊─核心」
的結構模式。至於昆山一開始引進臺資企業時，就以臺灣 IT 產業的整機製造及 先進的國際製造業為目標，而核心產業進駐後，周邊零組件產業才逐漸進駐，在 吸引臺資模式上，形成「核心─周邊」的模式；其次，在政府招商引資方面，東 莞市政府較為被動，在因應企業需求時，相對也是在既有政策法規的框架內來調 整，而昆山強調「親商、富商、安商」的服務型政府，以及「5+2」、「白+黑」口 號的提出，再加上一個星期 7 天，一天 24 小時、對臺服務 168 小時的「一路發」
理念，使得臺商對昆山有較高的認同感；第三，兩地的經濟結構、產業政策和產 業規劃有差異很大。東莞經濟結構高度依賴對外貿易，昆山外資經濟占比相對較 低，因此昆山經濟結構較東莞平衡，在不同經濟結構下，兩個城市產業政策也有 很大的不同，東莞趨向輕型化工業和服務業，昆山傾向於重型化工業和加工製造 業；最後，是對外來人口政策方面，由於東莞和昆山外資投資多，因為需要較多 的勞動人口，然而昆山實際「人人有技能、個個有工作、家家有物業」的「三有 工程」， 建構相對較為完整的社會保障體系，使得勞動人口相對較為穩定，也使 得臺資企業更願意留在昆山。279
曾任昆山市人大常委會副主任的張樹成，曾經比較東莞和昆山的發展。他認 為：東莞與昆山臺商的發展，正是珠江三角和長江三角臺商發展的縮影，東莞以 小型、傳統產業為主，然後才逐漸形成產業中下游產業鏈，再吸引龍頭產業鏈進
278 盛九元，「昆山發展需避免東莞模式」（2004 年 2 月 2 日），人民網，
http://www.people.com.cn/GB/paper66/11212/1013972.html。
279 盧鵬宇，「臺商投資內地的東莞模式和昆山模式比較」，廣東經濟（廣州），2011 年第 9 期（2011 年 9 月），頁 50-51。
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此外，長期觀察大陸各地區投資環境的學者呂鴻德，從五個層面來觀察東莞 和昆山結構性的差異：首先，是區位上的區域主觀意識。由於東莞是僑鄉城市，
外來投資是以港資為主，所以臺商並不是影響力最大的投資者；其次，是領導者 的差距。昆山市的領導人和臺商互動較密切，且已經成為一種傳承；第三，昆山 較善用臺商協會的整合力量。第四，昆山產業屬於較為高階製造業。而且昆山位 處產業集群，但東莞產業集群不強；第五，東莞和昆山行政層級不同，因此會呈 現不同的投資成本差異。也就是說，東莞是地級市，昆山是縣級市，雖然兩地都 是大陸臺商投資的重要區位，然行政層級的不同，致使兩地政府的治理模式呈現 不同的差異。換言之，由於昆山行政級別不高，因此只要臺商願意來投資，昆山 市政府在覺得受到重視的同時，會給予更好、更熱切的服務。
…（東莞和昆山）主要的差異我可以把它歸納為五點：第一點，…區位上的 區域主觀意識，長三角的人比較國際化，長三角的整個定位的時候，尤其江 蘇，它本來就是吸收外資來投資的據點；珠三角的東莞，其實它是一個僑鄉 城市，…東莞 60%是港資，40%才是臺資、韓資跟日資，還有外資這些加起來 而已，…僑鄉的概念就是自己會保護自己的比較多，地域關係就存在。…這 是一個地域性的血緣結構，蠻防衛的。
…第二個是領導者的差距，…昆山一直跟臺商之間保持很高度的互動。…從 季建業、張雷、曹新平，…一脈相傳，他們有很特別的一個傳承，書記做完，
市長升上來。…昆山是江蘇領導班子的訓練班，這是一個很重要的意義。東 莞就不一樣了，東莞跑去一個之後，就不知道去哪裡了。因為他們就是傳承，
他們自己本身小團體的那個利益，這是第二個差距！
第三個，就是當地的官員善用臺商會的整合力量，昆山比較強…東莞都是表 面上的，但是，昆山是比較出自於內心的，他們對臺商企業，出自於真正的 溝通還是有的，這是整合的力量，他知道魚幫水，水幫魚的道理，他比較真 誠。
第四個差異，這兩個城市的產業屬性有很大的差別，一個是屬於比較高階的
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製造業，一個是屬於比較 low-level 的製造業，蘇錫常鎮寧（江蘇、無錫、
常州、鎮江、和南京）是一個產業集群(Cluster)，…但是東莞就不是了，
東莞比較小，所以形成中國大陸的產業集群，昆山比較強，東莞比較弱…。
第五個差別，兩個城市的位階不一樣，昆山是縣級市，一個縣級市可以受到 臺資企業這麼的關注，非常高興，這就像在大池塘要做小金魚，還是在小池 塘做大鯨魚的概念，這就不一樣。但東莞是一個地級市，而且是兩級政府而 已，他中間沒有縣級市，直接就到鎮區，它有行政效率上的好處，資源會有 上面統籌，這部分也造成兩個投資成本很大的差異。281
上述提到的領導的差距，事實上也就是當地官員的文化，東莞和昆山也呈現 較大的差異。昆山和東莞在官員傳承相比較，昆山官員的升遷相較東莞有脈絡、
也較有系統，在昆山當過市委書記或市長的，往往都能夠高升其他地級市的一把 手，甚至可以升到更高的職位。282
東莞、昆山雖然都是臺商投資的重要地區，但無論從地理因素、產業結構、
政府效能、行政級別、官員屬性等各方面來看，兩地都呈現不同的差異，因而治 理方式亦有所不同。然而，在全球經濟結構快速調整的此刻，無論是東莞和昆山 都面臨勞動成本上升、資源短缺、需求減少等危機，原來的經濟成長模式很難再 持續下去；因此，東莞和昆山勢必加快產業轉型升級。事實上，大陸學者盧鵬宇 認為，東莞和昆山模式應朝幾個方面調整，以因應既有發展模式的侷限：首先，
擬定未來產業發展方向。其認為，珠三角和長三角地區的勞動密集型產業發展已 經遭遇瓶頸，因此兩地的吸引外資策略勢必由「招商引資」轉向「挑商選資」， 以因應全球經濟的改變及中國大陸生產要素持續上升的課題；第二，拓展經濟腹 地。自改革開放之後，由於中國大陸地方政府官員的政績和經濟發展掛勾，因此
281 呂鴻德，「臺商投資趨勢與內需市場開拓」，徐斯勤、陳德昇主編，臺商大陸投資名人訪談錄，
頁 180-182。
282 包括曾任昆山市委書記的李全林、張衛國，都曾任江蘇省副省長，爾後退居二線擔任江蘇省 人大常委會副主任。而南京市市長季建業、泰州市委書記張雷、徐州市委書記曹新平、淮安市市 長高雪坤，以及南通市長張國華，也都曾在昆山擔任市委書記或市長。「昆山的幹部為啥升得快」
（2011 年 7 月 4 日），江南時報，
http://paper.people.com.cn/jnsb/html/2011-07/04/content_862474.htm?div=-1。
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中國大陸各地方政府不斷透過招商引資促進經濟增長；然而，在東莞和昆山既有 的經濟增長方式面臨挑戰時，無論是東莞或昆山都應該加強與周邊地區的分工與
中國大陸各地方政府不斷透過招商引資促進經濟增長；然而，在東莞和昆山既有 的經濟增長方式面臨挑戰時，無論是東莞或昆山都應該加強與周邊地區的分工與