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第五節 「由下到上」的「強『社會』」跨界治理模式
在東莞市政府的推動下，東莞臺商進行了包括企業診斷的升級、拓展大陸內 銷市場的轉型。然而，無論是轉型或是升級，都必須政府的支持，但同時，作為 社會組織的臺商協會，若能發揮協調、溝通及服務的角色，將更能促使臺商順利 轉型升級。當然，從東莞市地方治理的角度來看，推動臺商轉型升級不但是大陸 中央既定的產業發展政策，也是「東莞模式」遭遇瓶頸後必須走的一條路。因此，
如何有效落實政策、展現政績，同時不影響當地的經濟成長動能，是東莞市政府 必須思考的課題。
在回顧「大麥客」推動的過程，東莞市政府的跨界治理主要分為幾個層次：
首先，東莞市政府跨部門的治理：當東莞市政府為推動臺商產業轉型升級，
認為臺商拓展內銷市場可促使東莞臺商由代工生產轉向行銷，同時減緩人民幣升 值所帶來的匯率風險，達到政府增稅、地方增效、企業增利的三贏局面、因而加 強建構內銷平臺時；201東莞市先是建立跨部門的專案工作小組，並由這個工作小 組來統籌對接「臺博會」、「外博會」及「大麥客」等內銷平臺。也就是說，東莞 市政府為了推動臺商轉型升級、拓銷大陸內需市場，在市政府內部已進行第一個 層次的跨界治理，讓東莞市政府包括臺辦、外經貿、質檢海關等不同部門能統一 為落實這個工作而整合，一方面能隨時提供協助，另一方面在審批程序方面能給 予便利。其次，東莞市政府和東莞臺商協會的協作：基於和東莞臺商協會長期互 動所累積的信任，以及基於信任而產生的社會資本，東莞市政府為了展現政積、
東莞臺商協會則為了能夠發揮服務臺商的角色，東莞市政府和東莞臺協建立一種 協作關係，在東莞臺商協會通過籌備「大麥客」之後，東莞市政府除了成了跨部 門的專案工作小組、赴臺考察，並提出政策支持；而東莞臺協則開始進行籌資認 股等工作，透過東莞市政府和東莞臺協這個由公私部門共同建構的平臺，創造出
「大麥客」這個協助臺商轉內銷的制度。最後，臺商協會的意見整合：臺商協會 發揮了協調整合功能，讓「大麥客」董事長由具公信力的臺商協會會長擔任，讓
201 江凌，「東莞市推動臺資企業轉型升級工作情況」。
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臺商由於會長的符號資本及對個人的信任，因而願意參與入股。
也就是說，東莞市政府透過與臺商協會、臺商的合作，建立「政府─臺商協 會─臺商」的互動網絡及公私合作伙伴關係，讓政府、社會組織、市場各自發揮 自己的角色，以因應大陸政府轉型升級：政府的目標是達成政策，臺商協會的目 標是服務臺商，臺商則是得以持續經營。東莞市政府在「大麥客」這個個案中，
呈現了跨部門／跨公私領域的治理模式，讓政府、社會組織和市場能夠有機的整 合，形成一個有機動態的治理模式。更進一步來說，「大麥客」是東莞臺商為了 因應企業的轉型升級，然而也是呼應政府「流通東莞」的政策，因此向東莞市政 府提出的個案，然而在推動「大麥客」過程中，雖然東莞市政府相對被動，但基 於和臺商協會長期建立的信任關係，東莞市政府至少都能「從善如流」。
進一步討論東莞「大麥客」這個跨界治理的個案，再次梳理政府、臺商和臺 商協會三者之間的關係時可以發現，東莞臺商協會在這個治理的過程，扮演了相 當重要的角色。東莞臺商由於出口衰退的困境，原來就希望能夠得到政府的協 助，但由於東莞臺商多以中小企業為主，因此個別臺商的意見並不一定會得到地 方政府的回應與重視；因此，東莞臺商協會扮演了整合意見的角色，藉由大陸中 央政府希望推動產業轉型升級的同時，向中央／地方政府「要政策」，提出各項 包括輔導診斷及轉內需的轉型與升級計畫。換句話說，若沒有臺商協會居中扮演 整合意見、提出計畫、協調政府與企業等等的角色，東莞市政府推動的臺商轉型 升級勢必無法落實，甚至淪為空談。因此，在這個跨界治理的過程中，東莞臺商 協會作為一個強而有力的第三部門，其不但作為整合東莞臺商意見的平臺，更進 一步提出具體計畫以供東莞市政府落實為政策，甚至由於東莞臺商協會歷屆會長 長期與大陸中央建立的關係網絡，致使東莞臺商協會不但能夠跨越既有結構，與 廣東省乃至大陸中央建立一個溝通平臺，並基於此扮演兼具企業及社會功能、甚 至是政策建議及規劃的角色，其呈現了一個強而有力的社會組織型態。因此，在 這個跨界治理模式中，臺商協會可說具有「強『社會』」的特徵。202
202 此處借用了國際政治學者 Joel S. Migdal 的概念，其知名著作《強社會與弱國家—第三世界的 國家社會關係及國家能力》(Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State
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換言之，和中國大陸其他地區的臺商協會相比較，由於歷史、環境等結構性 因素，東莞臺商協會無論在組織及作為上，相對積極；因此在東莞推動轉型升級 的過程中，特別是「大麥客」這個個案，東莞臺商協會可以說是扮演了發動者的 角色。而對東莞市政府來說，如何在執行大陸中央的政策與維繫臺商利益間找尋 平衡點，成為這個跨界治理模式的重點。也就是說，雖然東莞市政府推動臺商轉 型升級的動力，主要是基於落實政策的政治驅力；因此，如何能夠有效的「落實 政策」，成為東莞市政府推動這個跨界治理過程時最關注的課題，但在「大麥客」
這個跨界治理的過程，整合臺商網絡的臺商協會，所扮演的經濟驅力才是跨界治 理之所以形成的主要原因。所以說，東莞市政府透過與臺商協會的合作，扮演相 對被動的角色，甚至讓臺商協會參與轉型升級政策的的制定；這樣的跨界治理模 式，其呈現由私人部門／企業組織主導的「公私夥伴式」途徑，而由於作為第三 部門的臺商協會所扮演的積極推動角色，可說是一種「由下而上」的「強『社會』」 治理形態。
Capabilities in the Third World)中以「強社會／弱國家」的理論分析框架解釋非洲國家的治理困境。
而雖然臺商協會僅扮演臺商企業的代言人角色，並不能代表整體社會；然而，在討論地方政府、
臺商、臺商協會三者互動關係時，與其他地區的臺商協會比較，東莞臺商協會在代表臺資企業的 作為相對是積極的、甚至也較有影響力，因此，作為一個社會組織，東莞臺商協會的作為可視為
「強『社會』」，而這裡所謂的「社會」，其是指代表特定的資本利益團體，並非泛指一般社會組 織。
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第伍章 昆山跨界治理模式：「強政府」與兩岸協作
昆山雖然只是一個縣級城市，但近幾年經濟發展快速，不但 2006 年至 2011 年連續六年是中國大陸百強縣的第一位，還是中國大陸第一個人均國民生產總值 突破 4000 美元的縣級城市。此外，在臺灣區電機電子工業同業公會(TEEMA)每 年公布的中國大陸地區投資環境評估中，昆山自 2009 年開始，在 80 個主要城市 的綜合實力評比都排名第一。在改革開放初期，昆山的國民生產總值僅有 2.42 億人民幣，而到 2011 年已經超過 2100.28 億人民幣，成為中國大陸首個 GDP 總 量超過 2000 億人民幣的縣級市。203而昆山的發展，受中國大陸對外開放後，外資 不斷湧入投資息息相關，因此一般文獻在回顧昆山過去發展時，都以「昆山之路」
來說明其特殊的歷程。204
「昆山之路」的發展和臺商習習相關；因此，昆山推動產業轉型升級，必定 也影響臺商的發展。本章首節先說明「昆山之路」的發展，繼而討論昆山產業轉 型升級的歷程，接下來分析昆山臺商的轉型升級途徑，最後，本章以「臺灣商品 交易中心」作為分析昆山跨界治理的個案，同時，歸納出昆山「由上到下」的「強 政府」跨界治理模式。