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第柒章 結論與討論
第一節 臺商轉型升級的跨界治理模式
當中共警覺到多年來依循「以 GDP 為中心」、強調「經濟人」的傳統發展觀，
雖然促使中國大陸經濟快速成長，但卻造成嚴重的城鄉／區域／分配／生態環境 等各方面的社會矛盾、甚至影響政權的穩定、衝擊中共作為唯一執政黨的合法性 時，中共自從「九五」計劃時期，即思考如何透過調整加工貿易為主的製造業體 質，以新型工業化來帶動整個產業結構的優化；並於 2003 年十六屆三中全會，
提出了「科學發展觀」的理論論述取代「以 GDP 為本」的傳統發展觀，以此因 應多年來失衡發展所造成的矛盾，而這也成為中共推動產業轉型升級的論述基 礎。「十一五」期間，中共進一步確立並提出加工貿易的轉型升級戰略，並提出 具體的產業轉型升級政策，而無論是產業的「轉型」或「升級」，牽涉到的是國 家產業政策的方向，對中共來說，關鍵仍是「如何發展」的問題。
然而，由於大陸各地區產業型態的不同，再加上各地方政府和當地臺資企業 互動情況迥異，中共「由上而下」的推動產業轉型升級時，各地地方政府仍會因 為當地狀況的不同，透過跨界主體的協作，「因地制宜」的回應中央的要求，因 而產生不同的政策或制度創新。再進一步來說，隨著中國大陸經濟的開放，大陸 各地方政府不斷出現制度創新的案例，其主要原因，除了由於大陸中央政府允 許、甚至鼓勵地方政府在治理方式進行局部創新，以緩解國家面臨的挑戰。然而，
由於大陸地方政府原來是透過經濟改革帶動地方發展甚至從中獲益，經濟利益的 誘因遠大於制度創新。因此，大陸各地方政府在回應大陸中央產業轉型升級的政 策時，仍必須顧及地方的利益及發展，就是說，經濟利益仍是大陸地方政府制度 創新的主要驅力。
事實上，由於兩岸的特殊關係，因此中國大陸政府在推動產業轉型升級的過 程中，針對臺商推出許多扶持政策；無論是資金的補貼或政策的協助，乃至於相 關制度規範的相應，不可諱言，相較於中國大陸其他外商，臺商得到大陸政府相 對較多的關注。換言之，大陸臺商長期受到中國大陸各級政府的關注，其不僅是
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因為臺商為中國大陸利用投資的主要來源，這也符合中共對臺政策的進程。可以 這麼說，由於中共「先經後政」的對臺政策，中國大陸不但鼓勵各地方政府成立 臺商協會，並以臺商協會作為當地政府和臺商的溝通平臺。特別在 2008 年之後，
兩岸交流更為頻繁，兩岸經貿關係大幅躍進，雖然在經濟層面，臺資已非中國大 陸最主要利用的外資；但基於政治考量，相對於其他在中國大陸投資的外資，臺 商獲得的資源或關注仍有其特殊性。因此，本研究透過對中國大陸地方政府對臺 商政策的考察，可以歸納出中共對臺經貿政策中更為細膩的部分，也能為兩岸經 貿關係的發展，提供一個更為前瞻性的思考。
以華南東莞、華東昆山來說，由於臺資企業在這兩地區為主要外來投資之 一，因此當大陸中央推動產業轉型升級時，東莞、昆山兩地政府，在回應中央政 策的同時，基於既有的社會網絡，必須透過和當地臺商協會、臺商的協作，甚至 是跨海峽的合作，形成各自不同的制度創新。東莞在既定的「雙轉移」產業轉型 升級政策下，雖然提出「騰籠換鳥」策略以淘汰遷移當地「兩高一資」企業，然 而，在臺商協會的建議與推動下，東莞市政府不但協助臺商進行升級輔導，還透 過與臺商協會、臺商的跨界協商合作，促成了「大麥客」這個協助臺商轉大陸內 銷市場的平臺；同樣的，昆山在確定了由「昆山製造」到「昆山創造」、「昆山服 務」的轉型升級路徑之後，亦透過和臺灣的產業公會的合作，整合臺灣企業，創 造了花橋「臺灣商品交易中心」這個平臺。
由於東莞和昆山區域特性的差異，因此東莞推動「大麥客」的跨界治理，迥 異於昆山推動「臺灣商品交易中心」：東莞「大麥客」的跨界治理，呈現以經濟 驅動、「由下到上」的「強『社會』」模式，臺商組織和臺商網絡成為這個跨界治 理過程中主要的推動力量；政府在將此個案作為推動臺商轉型升級政績的前提 下，扮演協助臺商協會「搭臺」的角色；而臺商協會為「大麥客」實質運作的平 臺，扮演更積極的「搭橋」角色，臺商則基於對臺商協會會長信任的基礎上，上 臺「唱戲」。昆山「臺灣商品交易中心」的跨界治理模式則呈現以政治驅動、「由 上到下」的「強政府」模式，這個跨界治理的特殊性是昆山市政府透過跨兩岸的
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協作，建構了一個治理平臺，一方面可以作為昆山「兩岸商貿合作」的具體實績；
同時，還可以藉由臺灣產業公會協助昆山招商。在這個跨界治理過程中，政府出 資和臺灣方合組公司，創造政企結合的利益共同體，政府提供政策、創造商機，
臺灣的產業公會協助招商，昆山市政府不只「搭臺」，還「上臺」，而臺商協會則 被動的配合政府的活動，至於臺商，基於利益考量，以較保守的態度觀望，「看 戲」的心態仍多於「唱戲」。
透過對東莞「大麥客」和昆山「臺灣商品交易中心」這兩個轉型升級的個案 的考察分析，可以了解：
第一，地方政府在推動臺商轉型升級過程中，臺商協會、臺商和地方政府長 期建立的社會網絡是這個跨界治理過程之所以可以運作的關鍵。換言之，地方政 府提供公共財或服務，會基於是否有利於政績或地方利益的效益考量；因此，無 論是東莞或昆山，能夠得到地方政府「親籟」的臺商，都擁有臺商協會會長身份 或大企業等文化資本或經濟資本。就是說，地方政府跨界治理過程中是基於現實 主義考量，地方政府建立跨界治理模式過程中，臺商規模及臺商協會的運作能 力，成為影響其制度創新程度的主要條件。
第二，由於地方政府視角有限，在推動臺商轉型升級過程中，透過與臺商及 臺商協會的協作、互動，形成一個跨公私部門、跨不同行動體的治理平臺時，作 為非營利組織的臺商協會或產業公會，可以就整體企業發展角度提供宏觀視野及 建議。而臺商或企業組織，可以從自身企業發展角色提出需求，地方政府在折衝 各方後，較容易提出符合政府、非營利組織、企業等各方利益的政策，甚至突破 現有制度框架，進行創新，達到多贏的局面。也就是說，臺商和臺商協會的參與 和互動，成為地方政府轉型與制度創新過程中的驅力，並對當地政府回應全球化 挑戰與適應國際化能力提升發揮作用。
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