國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
141
強化與企業之間的溝通。更值得觀察的是，無論是東莞或昆山，在輔導臺商轉型 升級方面，都開始結合兩岸的力量，特別是臺灣專業機構的加入，291這讓這兩地 產業的轉型升級呈現了更多元的樣貌。
第三節 跨界治理與制度創新
東莞「大麥客」和昆山「臺灣商品交易中心」，是東莞、昆山兩地的地方政 府推動臺商轉型升級「轉內銷」的跨界治理案例。為了推動轉型升級，東莞和昆 山市政府在既有的社會資本基礎上，透過跨界協商與臺商協會、臺商形成一個跨 界治理平臺，以促成「大麥客」和「臺灣商品交易中心」。值得討論的是，在這 兩個跨界治理個案中，政府、臺商協會、臺商角色有何差異？為什麼會有這樣的 差異？在這樣的差異下，因而產生什麼樣不同的制度創新？
一、 政府角色：「搭臺」VS.「上臺」
由於地方政府的利益不同，因此，由「大麥客」和「臺灣商品交易中心」這 兩個跨界治理個案來觀察，東莞和昆山兩地的地方政府由於利益不同，也發揮／
扮演了不同的角色：東莞「大麥客」的推動驅力，主要是在臺商協會；東莞市政 府扮演相對被動的角色，在這個跨界治理過程中僅依循既有中央及省的政策，為
「大麥客」來「搭臺」；至於昆山「臺灣商品交易中心」的推動驅力，主要還是 在昆山市政府，昆山市政府在這個跨界治理過程中扮演了積極的角色，甚至「上 臺」參與。事實上，東莞和昆山在推動臺商轉型升級時，強調資源整合的重要性，
因此特別建構或加強政府和企業間溝通的平臺，以有效推動臺商轉型升級。
2002 年，東莞市政府發布了《關於建立臺商聯絡小組協調會議的通知》，建 立起了所謂的「市府外商聯絡協調小組會議制度」，而這個制度就是東莞市的政 企溝通平臺。在這個平臺中，市府的官員為小組的組長、副組長，有關部門分管
291 東莞引進了包括金屬工業研究中心、中國生產力中心、工業技術研究院、中衛發展中心等十 幾個臺灣法人機構；昆山則是以臺灣區電機電子工業同業公會為主。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
142
負責人為成員的臺商聯絡小組成員；2004 年時，這個協調會議制度服務企業的 範圍與功能進一步強化，「東莞市臺商聯絡小組協調會議制度」更名為「東莞市 外商聯絡小組協調會議制度」，由原來臺商參與擴大到全東莞的外商；而在形式 上，則由原來固定在東莞市外經貿局舉行改為在鎮街輪流舉行，全市 32 個鎮區 分為六個片區，每月輪流一次在一個片區召開協調會議，以加強政府和外商的溝 通，292這個協調會議，不僅是東莞政企溝通的橋樑，後來更成為東莞制定產業政 策的平臺。293
透過這個定期召開的外商協調會制度，東莞臺商得以反映心聲，並和政府保 持溝通的管道，而臺商面臨的轉型升級困境，也得以在這個平臺獲得解決。根據 東莞臺商協會的資料，透過這個資源整合的溝通平臺，東莞臺商得以解決包括稅 費、土地、人身權益等問題；且由於東莞臺商協會多方的反映及建議，自 2008 年以來，大陸中央、廣東省、東莞市各級政府及相關部門才出臺各項政策扶持臺 商轉型升級。294而在臺商轉型升級的工作方面，東莞市依循著政府搭臺、協會搭 橋、企業唱戲、市場引導的原則，除了協助東莞臺商協會成立「轉型升級聯合服 務處」來推動臺商的診斷和輔導；此外，也以臺商協會為主體，去促成「大麥客」
的落實。換言之，即使「大麥客」多次在東莞市政府的工作報告中被提及，市政 府也提供許多政策支持，甚至市政府也為了「大麥客」到臺灣考察，並成立跨部 門的工作小組；但實際上，「大麥客」從構想、推動到落實，仍是以臺商協會為 平臺，以臺商為主體。東莞市政府是在臺商決定成立「大麥客」之後，成立跨部 門平臺，再透過臺商協會，建構「政府─臺商協會─臺商」的跨界治理平臺。對
292 2002 年年剛成立這個協調小組時，組長是當時的市政府副市長張順光，副組長是市府副秘書 長陳林佐，後來擴大為外商聯絡小組協調會時，除了政府官員參與，還包括香港貿發局代表、外 商投資協會、臺商協會負責人等。請見東莞市臺商投資企業協會主編，東莞臺商─從優秀到卓越，
2010 年，頁 57。
293 2011 年，第 100 次東莞市外商聯絡小組協調會議中，市委常委、副市長江淩提到，外商聯絡 協調會不僅是政企溝通的橋樑、幫扶企業的平臺，更應成為政府制定產業政策的平臺。「市外商 聯絡小組協調會堪稱『全國創舉』」（2011 年 9 月 22 日），東莞新聞，
http://news.sun0769.com/dg/headnews/201109/t20110922_1139782.shtml。
294 根據東莞臺商協會的統計，這個政企溝通平臺還解決了包括稅費問題、土地歷史遺留問題、
臺商人身權益保障、廢料回收、《勞動合同法》執行、中小企業貸款、設立保稅物流中心、提高 出口退稅率等問題。請見東莞市臺商投資企業協會主編，東莞臺商─從優秀到卓越，2010 年，
頁 58-60。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
143
東莞市政府來說，「大麥客」的落實，一方面可作為臺商轉內銷的政績，更重要 的是，另一方面透過這個跨界治理平臺，維繫與臺商協會及臺商的網絡關係。
昆山市向來標榜「服務型政府」，基於「親商、富商、安商」的服務理念，
昆山市政府官員和臺商的關係一向良好。因此，昆山市政府並不缺乏和臺商溝通 的平臺，但為了表示對臺商轉型升級的重視，昆山市政府還是特別成立了以市委 書記為主任、市長為執行主任，政府相關部門和臺協會負責人為成員的昆山市臺 資企業轉型升級推進委員會，295除扮演推動臺商轉型升級的協調及資源整合平 臺，更透過這個平臺制定相關鼓勵政策。
昆山市成立的臺資企業轉型升級推進委員會，其具體工作是由秘書處來推 動，而秘書處實際上就是由昆山市臺灣辦公室（臺辦）兼任，而對臺事務原本就 是臺辦的日常工作。因此，包括協助建立市政府官員與臺商的聯繫制度、走訪企 業，同時建立「昆山臺資企業轉型升級網」、提供企業所需的轉型升級政策等相 關資訊，就成為這個秘書處的日常工作。換言之，昆山市政府建構的臺資企業轉 型升級推進委員會，基本上就是以市政府官員為主、臺商協會幹部為輔的平臺，
並由市政府臺辦處理日常事務。
回顧昆山推動的「臺灣商品交易中心」這個跨界治理個案，雖然這是由在臺 灣的工業總會提出的構想，但實際上，依昆山市的規劃，花橋經濟開發區原來就 是昆山發展服務業的示範區，其規劃的四大產業中，就包括協助臺商拓展大陸內 需市場功能的物流採購中心。296然而，值得觀察的是，昆山市政府不只在政策上 扶持「臺灣商品交易中心」，在蘇州市政府的授權下，還出資成立「昆山花橋國 際商務城資產經營公司」，再和工業總會成立的「兩岸商貿合作開發（昆山）有 限公司」一同成立「臺灣商品交易中心」；也就是說，在大陸中央、江蘇省的支
295 「昆山市臺資企業轉型升級推進委員會」是中原大學呂鴻德教授於 2008 年「昆山投資環境創 新研討會」上提出的建議。該委員會主任是由當時市委書記張國華所擔任，執行主任則是當時的 市委副書記兼市長管愛國擔任，成員則是昆山各局處的主管。
296 昆山以花橋經濟開發作為發展服務業的基地，主要著重四個產業：一、服務外包，包括跨國 公司、國內大型企業集團的 IT 服務、客戶服務等外移外包；二、金融機構後臺處理中心，包括 銀行、證券、保險等大型金融機構的財務結算中心、信用卡服務和客戶呼叫中心等；三、製造業 企業的區域性總部，包括運營中心、研發中心、採購中心、行銷中心、管理服務中心等；四、是 物流採購中心，以及與之相配套的酒店、商業、文化和居住等項目。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
144
持下，昆山市政府透過和臺灣最大的產業公會的合作，建立的「昆山─臺灣─臺 商」跨界治理平臺，不但可以作為兩岸經貿合作的示範；更重要的是，透過政府 和臺灣產業公會合組公司，創造政企結合的利益共同體，政府提供政策、創造商 機，臺灣的產業公會協助招商，昆山市政府不只「搭臺」，還「上臺」促成這個 案子，創造臺商轉型的一種模式。
二、 臺協立場：主動「搭橋」VS. 被動「上橋」
至於臺商協會，由於角色的不同，因此在「大麥客」和「臺灣商品交易中心」
兩個個案中，呈現不同的立場：東莞臺商協會一向自主性較強，加上「大麥客」
董事長是東莞臺商協會當時的會長，因此東莞臺商主動「搭橋」，促成政府和臺 商之間的交流；而昆山臺商協會，其日常事務的運作是由當地臺辦人員兼任，因 此在促成「臺灣商品交易中心」這個案子的過程中，配合政府政策，被動參與「上 橋」。
廣東省乃至東莞市政府在推動臺商轉型升級過程中，雖提供了政策扶持，但 在「大麥客」這個跨界治理的個案中，東莞臺商協會及臺商扮演的角色，相較於 東莞市政府較為重要。雖然說，東莞市在推動臺商轉型升級是依循「政府搭臺、
協會搭橋、企業唱戲、市場引導」這樣的原則，但回溯「大麥客」發起的過程，
關鍵仍是「大麥客」董事長、也是東莞臺商協會前任會長的葉春榮。297但由於臺 商協會這個平臺，讓「大麥客」的促成能夠更為順利。事實上，由於歷史因素，
東莞臺商協一直有著特殊的地位，在中國大陸的臺商協會中，東莞臺商協會是自
東莞臺商協一直有著特殊的地位，在中國大陸的臺商協會中，東莞臺商協會是自