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problems)。58因此，「跨界治理」的議題包涵著不同面向，從地理層面來看，往往 牽涉到地理空間上的跨政區聯合行動；從組織面來看，則是要回應組織單位中的 跨部門交流。至於在地方政府的地方治理層次上，建立傳統公部門與私部門、民 間組織之間的夥伴關係，同時在各種政策領域中進行與專業團體的專業合作，更 是一種以協同互動為目的，超越彼此分歧、跨越彼此邊界的新型治理模式，59透 過跨界的整合來達到治理的目的與效果。跨界治理模式的出現，可謂終結傳統意 義上由政府直接提供公共服務的統治模式，當相關問題的解決已經無法再仰賴政 府單一的角色，必須透過對許多利益相關者的協商而達成共識，地方治理即必須 藉由政府與政府、政府與企業，以及政府與非營利組織等機構之間的協同合作，
採取更為多元的管道和模式，以因應現代社會在經濟發展過程中越來越錯縱複雜 的各種問題。60
第三節 「跨界治理」經驗研究的文獻回顧
現有經驗研究對「跨界治理」的實質分析，可以歸納為兩個方面：一是強調
「跨界治理」是不同主體的協作模式；二是認為「跨界治理」是因地制宜的治理 機制。
一、 跨界治理是不同主體的協作模式
現 有 經 驗研 究 中， 都 強調 跨 界治 理是 不 同主 體 的協 作 模式 。 Sullivan &
Skelcher 認為，無論是政治或經濟問題，針對難以解決的公共事務，都可以利用 既有的合作機制、協同發展組織，採用契約、夥伴關係或者網絡這三種形態，甚 至採取「公司治理」的模式來增進政府的解決能力。61其以英國為例，說明過去
58 林水波、李長晏，跨界治理，頁 3-4；丁煌、葉漢雄，「論跨界治理多元主體間夥伴關係的構建」， 頁 64。
59 Agranoff, R. & Michael M.,Collaborative Public Management:New Strategies for Local Governments(Washington D C：Georgetown University Press, 2003).
60 Stoker G.,Transforming Local Governance：Form Thatcherism to New Labor.
61 Sullivan, H. & Skeleber, C. ,Working across Boundaries：Collaboration in Public Service (New York：
Palgrave Macmillan,2002).
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英國的行政結構是建立在以單一行政結構為基礎的模式上，但隨著政治經濟結構 的改變、行政權的功能分化、地方事物的複雜性與區域化，以及地方服務需求的 增加，多重政體制(differentiated polity)乃代之而起。62這也使得英國的治理從部門 本位轉向橫跨部門政策發展歷程，特別是針對制度或是組織邊界、管轄權所忽略 或是漠視的問題，都可藉由跨部門的協調、透過夥伴關係和政策網絡建立處理問 題的平臺，以此避免原本因部門本位主義而影響了公共服務的品質與績效。63在 英國的跨界治理模式中，不僅整合了中央主導及地方主導型的治理機制，其跨界 治理的制度工具，更包括中央與地方政府透過協商所建立的地方公共服務協議，
以及地方居民／志願組織，和公／私機構以策略性夥伴關係所建構的地方區域協 議。64之所以建立起這樣的跨界治理模式，是因為於沒有任何行動者能夠單獨依 靠本身的資源來解決所有問題，因此，在不同的行動者之間，可以說是存在著權 力依賴關係。65
卓凱、殷存毅(2007)認為歐盟是典型且完整的跨界治理。其認為，首先，歐 盟這個遠遠超過國際組織，但又不符合聯合國國家思想政治體制的「特殊體制」， 顯示歐盟在協調跨界行政主體方面的能力，其能力是由一系列行之有效的政策目 標和工具及執行政策目標和運用政策工具的組織形式所構成；其次，歐盟透過結 構基金(Structure Fund)和凝聚基金(Cohesion Fund)，避免因成員之間發展不平衡導 致的「合作博弈」破產；再者，《歐洲經濟共同體條約》是歐盟的法律基礎，其 規定了歐盟的政策目標、政策工具，以及政策行為主體的組織架構。根據這個法 律，歐洲共同體的行為主體形成了主要由歐洲委員會、部長理事會、歐洲議會及 區域委員會等組成的組織架構。換言之，歐盟就是在由法律、組織機構、政策及 政策工具所形成的一套合作體系下，演化成為世界上最為成熟和成功的區域經濟 合作組織，66其超越國與國、地方與地方，以及公私機構之間的原有邊界，涵蓋
62 Janet Newman, Modernising Governance New Labour, Policy and Society(London: Sage Publications, 2001).
63 李長晏，「英國跨界治理的制度發展」，頁 32-33。
64 李長晏，「英國跨界治理的制度發展」，頁 39-44。
65 Rhodes, R.”Power-Dependence Theories of Central-Local Relations: a critical reassessment,”in M.
Goldsmith,ed., New Research in Central-Local Relations(Vermont.Stone:Clarence N,1986).
66 卓凱、殷存毅，「區域合作的制度基礎：跨界治理理論與歐盟經驗」，頁 58-60。
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67 B. Kohler-Koch,”The Evolution and Transformation of European Governance,” in B. Kohler-Koch
& R. Eising, eds, TheTransform ation of Governance in the European Union(London: Routledge, 1999,pp.14-36.
68 Kees Van Kersbergen & Frans Van Waarden, “’Governance’ as a bridge between disciplines:
Cross-disciplinary inspiration regarding shifts in governance and problems of governability, accountability and legitimacy,”European Journal of Political Research, Vol. 43,No. 2,March 2004.
69 柏蘭芝、潘毅，「跨界治理：臺資參與昆山制度創新的個案研究」，頁 62-63。
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實治理機制。對此，大陸地方政府跨界治理途徑主要將宏觀分權(decentralization) 與微觀賦權(empowerment) 相結合，引入市場化競爭手段，將地方政府的部分權 力和職能向其他治理組織轉移。其中，中央與地方政府，或是地方政府與其他社 會經濟組織的權力移轉乃是宏觀分權；賦權夥伴關係則是指地方政府向社區、或 是個體組織的權力轉移。作者認為，透過中國大陸市民社會的發展及私有經濟的 蓬勃發展，把決策權力向企業、社區和非營利組織轉移，並吸納和融合體制外資 源以擴大公共利益，這種模式即是由地方政府、企業、社區及非營利組織之間建 立權力共用的合作夥伴關係，以此發揮各治理組織的資源優勢，彌補其他組織的 不足。公部門雖然擁有資源分配的合法性，但欠缺效率與彈性；相對來說，企業 擁有在效率、資金、技術、設備上的優勢，而非營利組織或是社區則是擁有充足 的社會資本，三者之間可以互補與制衡，建立合作夥伴關係；一方面公部門可以 增進效率與認同，另一方面，不僅企業可以擴大利潤來源，社區和非營利組織也 可以整合社會資源，獲得社會參與的機會與權力，以此共同分擔社會經濟發展的 風險。是故，跨界治理主要是協調治理組織間的合作關係、平衡城市政體內部的 權力關係，以利益協調為主，促使治理規則由上對下的主導關係往治理體系形式 共識轉變，形成各治理組織協商一致的跨界治理新規則。這樣的權力關係不再是 一種社會控制，更不是立基於對立的關係，它是一種著眼於協調與獲取更大的資 源的社會生產，透過釋放公眾參與的權力，使壟斷的支配規則轉向能夠凝聚各治 理組織利益的共識性規則。而這樣的轉變正是實現府際合作，運用市場化和行政 化的手段，促使地方政府從競爭型政府轉向合作型政府，包括傳統計劃經濟體制 下的資源整合互助模式，或是政府間對等關係相互協商的市場經濟條件下的行政 化功能整合模式，以及藉由交易、契約、協定等方式實現互惠合作之市場經濟條 件下的市場化功能整合模式等，皆是落實跨界治理的實質工具。71馬學廣、王愛 民 、 李 紅 岩(2008)也 提 及 以 跨 區 域 、 跨 部 門 、 跨 領 域 為 特 徵 的 橫 跨 性 議 題 (cross-cutting issues)正成為城鎮密集地區地方治理(local governance)的重要內容。這 些議題的影響範圍跨越了原有的區域界線，超越了單一政府的職能和許可權，迫
71 馬學廣、王愛民、閏小培，「從行政分權到跨界治理：我國地方政府治理方式變革研究」，頁 52-54。
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使地方政府治理模式發生變革。72
總的來說，隨著中國大陸市場化的改革，以及當代中國大陸社會發展的複雜 性，中國大陸的地方政府實勢必要以更多元的方式創造經濟效益與社會效益。對 此，跨越不同主體、依靠社會網絡形成夥伴關係的跨界治理模式，已成為中國大 陸地方治理的一種重要型態。
二、 跨界治理是因地制宜的治理機制
在相關經驗研究中，也提到跨界治理是因應現實的一種治理機制。多篇研究 皆從跨界治理的研究角度，探討不同區域的跨界治理模式。
昆山是目前中國大陸相關地方治理模式研究中最常被探討的對象，在柏蘭 芝、潘毅的研究中，問及昆山這個級別低的縣級市跨界治理如何形成？首先，其 指出，昆山「小政府優勢」即表現在和中央要政策的過程中，可能因為避開了直 接的政治競爭而得到比較寬容的結果；因此，以「跑出來」的政策來突破既有的 政策限制；其次，在確立吸引外資的方向，並且自我定位為服務的提供者的角色 後，昆山市政府如何替臺商跑腿以突破政策限制，實踐其「親商」的論述；再者，
昆山政府較為制度化及照章辦事，更重要地是，在昆山政府的親民服務和信用被 認可後，臺商由早期的人際關係網絡到後來產業網絡配套和集聚效應，在這個過 程中當地臺商協會與政府的頻繁互動，因而累積了臺商參與制度創新的基礎。柏 蘭芝、潘毅即以昆山加工出口區建立的過程，說明昆山政府為了招商，如何突破 重重政策障礙以滿足當地臺商的需求。73換言之，昆山政府跨界治理的形成，即 是透過制度設計建立了與臺商溝通的機制，臺商們的問題不但能夠即時解決，意 見或建議也能夠反映在政府的決策中，臺商們對昆山的發展較有參與感，因而更 可能做比較長期的投資規劃。這裡所謂的跨界，除了當地政府和臺商之間，還包 括臺商協會和臺商之間，這些跨界的網絡活動不僅關係著許多與投資者直接或間 接的資訊交換，從臺商協會的主動性上，可以看到臺商從跨界資本的載體成為流
72 馬學廣、王愛民、李紅岩，「城鎮密集地區地方政府跨界治理研究—以中山市為例」，頁 147-148。
72 馬學廣、王愛民、李紅岩，「城鎮密集地區地方政府跨界治理研究—以中山市為例」，頁 147-148。