第七章 食品安全風險緊急預防管制模式
第三節 風險緊急預防管制與人民權利救濟
二、 預防原則實質內涵
風險評估後則涉及風險管理問題，此可分為兩部分，其一為是否採取措施之 政策性決定，其二為採取何種措施以進行預防，由於在健康與環境政策上，並非 所有被視為必要之預防措施，均可用相同效率一次性執行，因此預防措施亦須考 量理性與經濟資源，符合預防措施之實質內涵，例如歐盟食品基礎規則規定風險 管理應考慮風險估計的結果，尤其是第 22 條法規所提及食品安全局之意見，預 防原則之條件，考慮其合法原因和謹慎的原則，以達第 5 條法規中食品法之一般 目的157。
預防原則提供國家基於保護人民生命、健康法益，得以在未有確定危險存在
154 李建良，〈論基本權利之程序功能與程序基本權─德國理論的借鑑與反思〉，憲政時代第 29 卷 第 4 期，頁 528-530。
155 李建良，同前註，頁 518-519。
156 李建良，同前註，頁 507。
157 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 6 條第 3 項參照。
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或發生前，提前干預人民基本權以維護特定秩序，必定引起安全與自由間緊張關 係，此種對於想像中之危險所進行之預防，至少應符合理性要求，倘若運用過廣，
則不僅係非理性，更不符合預防原則要求158，故預防原則之適用仍有其界限。
1.
預防措施形成應考量因素預防原則運作須合乎比例(proportionality)、不歧視(non-discrimination)、一致 性(consistency)、再檢討(review)與效益評估(examining cost and benefit)159，且並 非以追求零風險為唯一目的，均為國家風險預防之界限160。
合乎比例係指所欲採取之預防須得以達成適當程度之保護，毋須追求微乎其 微之零風險，某些情形下可能無須採取行動，或至少無須透過具有拘束力之法律 上措施，不過仍不排除有無法對風險進行完整評估之情形，導致對於潛在性風險 採取完全禁止手段，例如狂牛症病菌人畜間互傳機率甚低，惟德國法院仍認為足 以達撲殺英國進口牛隻之程度161，而歐盟法院亦肯認歐盟對於英國牛肉輸出之禁 令，係屬合理之預防措施162，因此風險評估對於風險管理手段選擇會有影響。其 次，減少風險之預防措施須係可達相同保護之最小侵害163，例如減少暴露、限縮 控制、採用暫時性限制或建議風險量值等等。另外，須考慮以更安全之產品或製 程取代既有產品或製程。需注意的是，減少風險預防措施之採取，不得用於立即 性風險，必須限於科學上難以證明因果關係之情形，該風險可能影響持續數十年 且未來也未必得以消弭，才有啟動預防原則而有所作為之可能與必要性，此適當 性、必要性與均衡性即為比例原則內涵164。
158 Fritz Ossenbühl, a. a. O. (Fn. 64) . S. 168.
159 European Commission(2002) , supra note, at 133.
160 European Commission(2002) , supra note, at 133.
161 程明修，前揭註 87，頁 131；
162 林昱梅(2010)，〈當健康風險之預防遇上商品自由流通原則─評歐洲法院有關歐 盟禁止英國 牛肉輸出之判決〉，月旦法學雜誌，第 178 期，頁 258 至 275。
163 Ensthaler(u.a), Rechtsgutachten Gestaltungsspielräume für staatliche Aufsichtssysteme angesichts des Vorsorgeprinzips im deutschen Sicherheitsrecht und den Entwicklungen im europäischen Raum, Im Auftrag der Bundesanstalt für Materialforschung und –Prüfung, S. 36.
164 Rengeling, Bedeutung und Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips im europäischen Unweltrecht, DVBI. 2000, S. 1479.
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不歧視係指相同情況下不得為差別待遇，換言之，除有另一客觀情狀，否則 不同情況下亦不能以一待之，因此，基於所採取之預防措施須放諸四海皆準，不 受限於地理環境或製造程序，且達到相同保護程度。再者，一致性係指所欲採取 之預防措施與已採取或基於相同目的所採取之手段間具有一致性，因此風險評估 必須納為考量165，一致性目標尤其在追求風險評估之客觀性，運用鑑定方法166確 認及有效描述危險特徵，建構預防措施與風險間之因果關係。
效益評估必須衡量積極作為與消極不作為間之長期或短期效益，倘若欲積極 作為，則該手段必須要係在可能範圍內減少風險，考量因素包含該措施有效性、
大眾可接受程度及所付出代價，此處亦應考量保護法益之排序，例如保護大眾健 康需求無庸置疑比環境保護更為重要167。
2.
舉證責任轉換預防原則內涵係國家介入私法領域時點不僅提前，且無庸提出確切具體事證，
某程度上已免除國家舉證責任，從法釋義學角度觀察，此種對於國家國家干預正 當 性 要 求 降 低 ， 僅 要 求 係 在 最 低 可 想 像 之 程 度 上 之 發 生 蓋 然 率 (Einstrittwahrscheinlichkeit)，係為舉證責任轉換之原因168。
尤其倘若採取事前許可管制模式，則往往將舉證責任轉至申請人，例如歐盟 中有對於特定產品之上市例如藥物、殺蟲劑或食品添加物採取許可管制模式，故 相關行為業者須取得許可始得販售，未經許可之藥物、殺蟲劑或食品添加物則視 為對人體先驗危害之物質，或於某種程度上具有因吸收所潛藏之危害，業者若欲 使用該物質，須證明該物質不具危害169。此係立法者基於預防原則設立許可制之 結果，將舉證責任轉嫁由業界承擔，要求其必須透過科學證據證明其所欲申請之 物質符合許可要件，倘若業者無法藉由科學證據評估證明該物質無害於人體，行
165 European Commission(2002), supra note, at 133.
166 洪德欽，前揭註 109，頁 19。
167 European Commission(2002), supra note, at 133.
168 Di Fabio, a. a. O. (Fn. 88), S. 159.
169 European Commission(2002) , supra note, at 133.
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政權不應授權業者使用該物質，此種科學證據舉證責任之轉換，係預防原則適用 之一種態樣。
反觀未建立許可制時，使用者、個人、消費者團體、公民或是行政機關，均 須就危險與風險程度負證明責任，雖然得基於預防原則對所採取之措施，將舉證 責任轉換並課予生產者、製造者、輸入者，惟此義務不可作為系統性一般原則，
而是須個案經由科學證據檢驗170，故立法者基於預防原則所採取之措施，須分配 進行充分風險評估所必須之科學證據舉證責任，然而在風險行政之法律關係中，
國家至今都無法很單純去分配舉證責任171。
預防原則核心價值在於盡可能降低所有會造成損害或負擔之影響，進而避免 損害真切發生，不過其我採取之預防手段仍應符合一定要求。