第三章 食品安全管制之形構
第二節 食品安全管制基本原則
由於食品安全係一種人類生活目標追求，國家為實現此一目標，會依據食品 安全特性設定諸多政策性管制原則，該些政策性原則雖非法學上原則，但仍會間 接影響管制體系形塑與管制手段選擇。以照顧食品安全各種面向問題。由於食品 為人類生命、生活開展所必需，各國亦同等面臨食品安全問題，尤其在全球貿易 盛行之今日，食品流通同時影響他國人民生命健康，故就食品安全管制設有基本 管制原則。
歐盟第 178/2002 號食品基礎規則為現行歐洲食品安全管制主要法源，建立 歐洲食品安全法之共同原則與責任，提供食品安全科學判斷基礎，設立有效組織 管理及程序，以強化重大食品與飼料安全決策，除成員國內私人初級生產食品，
或是準備、處理與貯存98，該規定適用於所有食物與飼料之生產、加工、運送階 段，其所建立食品安全管制之各項基本原則99，包含：1. 風險分析(Risikoanalyse)、
2. 預防原則(Vorsorgeprinzip)、3. 消費者權益保護(Schutz der
Verbraucherinterressen)、4. 透明化原則(Grundsatz der Transparenz)、5. 諮議公開 性(Konsulation der Ö ffentlichkeit)、 6. 資訊公開性(Information der
Ö ffentlichkeit)。
其次，由於歐盟層級所採取之法律措施與行為，包含有規則(Regulation)、指 令(Directive)、決定(Decision)、建議(Recommend)及意見(Opinion)五種100，其中 歐盟規則(Verordnung, Regulation)對歐盟內之成員國具有直接、一般拘束力，因 此成員國原則上應遵守歐盟所制定之規則101，而不再享有自主規範權102，德國因 此於 2005 年因應歐盟第 178/2002 號食品基礎規則，重新訂定德國食品飼料法，
98 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 1 條第 3 項參照。
99 惟該法適用範圍不及於各國國內之原物料生產。
100 歐盟條約第 288 條第 1 項參照。
101 歐盟條約第 288 條第 3 項參照。
102 李建良(2010)，〈歐盟環境法的演進與發展─從經濟合作到環境共榮〉，法學叢刊第 55 卷第 4 期，頁 100。
31
設立之食品安全管制基本原則而設定七大管制原則，包含：1. 整體食品鏈考量 (Betrachtung der gesamten Lebensmittelkette)、2. 企業責任(Die Verantwortung der Unternehmer)、3. 可追溯性或標號(Rückverfolgbarkeit oder die Nummer auf der Packung) 、 4. 獨 立 科 學 風 險 評 估 (Die unabhängige wissenschaftliche Risikobewertung) 、 5. 風 險 評 估 與 風 險 管 理 分 離 (Trennung zwischen Risikobewertung und Risikomanagement)、6. 預防原則、7. 透明風險溝通(Die transparente Risikokommunikation)103。
自食品安全管制實證法上觀察，基於食品安全問題所發展出之管制基本原則，
著重於預防、風險分析、透明公開之要求，呈現高度事前規劃特性。獨立科學評 估、風險分析、風險評估與管理分離及透明風險溝通偏向風險評估運作要求，應 屬預防原則之具體化手段；諮議公開性與資訊公開應屬透明性原則下之作法，又 有鑑於食品安全風險問題來自漫長與複雜之食品鏈之特性，雖亦係基於預防原則 所衍生，惟整體食品鏈考量原則關懷面向具有其特殊性。
故食品安全管制之共同雖其定義與內涵可能有所不同，不過仍得分為三大原 則，即預防原則、透明原則與整體食品鏈考量原則。
壹、 預防原則
預防原則發展之初，並未有單一定義，後漸指當有一嚴重或不可逆轉損害之 威脅存在時，國家在面對此不確定危險或風險時，不得以缺乏充分科學證據、無 法確定損害發生之因果關係為由，延遲採取符合成本效益之措施來防止情勢惡化，
而應採取保護措施104，其特徵包含存有科學分析、無法接受之風險、科學不確定 性、比例原則、成本效益等。
預 防 原 則 已 運 用 綠 色 基 因 科 技 (Grüne Gentechnik) 、 化 學 物 質 管 理 法
103 BMELV, a. a. O. (Fn. 79), S. 10.
104 部門法律系列研討會─食品衛生管理法(一)，台灣法學雜誌第 239 期，頁 147；程明修，前揭 註 87，頁 128； Michael Wittmann, Das Vorsorgeprinzip- ein Grundsatz für den Umfang mit Risiko und Unsicherheit-, Vortrag für Workshop "Risiko" 6.und 7. Oktober, S. 2.
32
(REACH-Verordnung)或碳交易排放法規(Emissionszertifikathandels-RL)中均作為 重要手段，範圍更從環境領域擴增至健康安全領域，各國實證法亦將之體現於法 規 範 中105， 諸 如 SPS 協 議 (Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures)第 5 條第 7 項：「在相關科學證據未充足情形下，成員可 依據現有適切的資訊(包含國際組織及其他成員所採取之衛生或動植物防疫措 施)，採取暫時性衛生或動物檢疫措施。在一種情形下，成員須致力於獲取更多 必要資訊，使風險評估更客觀，並於合理期間內重新審查相關措施」，本條雖未 直接言明運用預防原則概念，實則蘊含科學不確定性之啟動要件、科學證據基礎 以及動態調整要件，此均為預防原則之內涵，應可視為預防原則具體化之實證法 法例。
歐盟第 178/2002 號食品基礎規則第 7 條中，將預防原則運用於食品安全管 制領域，作為管制基本原則，歐盟於特定情況下，經過現有資訊評析後，認為有 危害健康之影響可能，但科學上仍存有不確定性，得於更廣泛的風險評估所需更 多科學資訊出現前，採行必要暫時風險，以確保歐盟以高標準保護人類健康目的 之達成106。惟所採取之措施應符合比例原則，對達成歐盟最高健康標準之保障，
不會產生更大貿易行為限制，應衡量技術、經濟可能性與其他依情形等因素，該 措施須一定時間內被審查，對人類生命或身體之風險本質與科學資訊，澄清科學 不確定性，執行更廣泛的風險評估107，於此歐盟要求成員國基於預防原則、透過 風險分析不僅追求決策理性，亦同時形塑預防措施以維護人民健康108。
綜觀預防原則於學理上探討於實證法上之展現，此原則最核心目標係國家在 面對一科學上無法證明之危害，該危害倘成為實害，將造成特定法益無可回復之 巨大損害，因此負有提前作為義務，應當認真事前規畫以預防潛在危險與避免實
105 Kahl Streinz, EUV/AEUV 2. Auflage, 2012 , Rn, 76.
106 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 7 條第 1 項。
107 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 7 條第 2 項。
108 Moritz Hagenmeyer, a. a. O. (Fn. 80) , S. 1.
33
害發生，思考如何及早採取預防性措施以降低風險或損害109。
我國法制上關於預防原則並無自身法理基礎，對於 2013 年食安法修正時，
參考歐盟直接於食安法第 4 條第 1 項規定主管機關採行之食品安全管理措施應以 風險評估為基礎，符合事先預防原則，將預防原則明文作為食品安全風險預防之 基本原則110，惟該條文未就預防原則有所定義，於我國法制上之內涵為何，仍有 待商榷。
貳、 透明原則
食品安全風險具高度不確定性與未知性，為維持科學品質，透明係風險決策 之重要原則，相關資訊亦都須盡可能透明111，德國聯邦憲法法院曾於基因改造科 技修正違憲審查判決中，認為基因改造技術就人類生存之環境所帶來之基礎風險，
肯認資訊公開與透明化之程序保障要求，以及形塑公共意見形成空間之重要性112， 資訊取得、公開與揭露成為重要管制工具。
透明原則得作用於三層面，其一為風險決策程序之透明、其二為風險資訊透 明、其三為對食品市場中消費者之透明，例如歐盟法上之透明原則，係歐盟機關 於準備、評估與修正食品法規期間，除非有緊急狀況而不允許之情形，應直接透 過代表機構以公開、透明進行協商113，並在不影響歐盟與內國法適用情形下，對 於具合理懷疑食品或飼料對於人類、動物健康具有風險，視其性質、嚴重程度與 風險程度狀態時，有權機關應採取適當措施通知大眾該對於人體之風險，最大程 度辨識可能存有風險之食品、飼料或食品、飼料種類，必採取可能預防降低或消
109 洪德欽(2011)，〈預防原則歐盟化之研究〉，東吳政治學報第 29 卷第 2 期，頁 7; Moltke, K. von.
1988. The Vorsorgenprinzip in West German Environmental Policy. „Twelfth Report of Royal Commission on Environmental Pollution: 57-70. London: HMSO“；
110 立法院公報處(2014)，〈立法院第 9 屆第 3 會期第 15 次會議記錄〉，《立法院公報》，第 102 期 第 38 卷，頁 1078。
111 歐盟 178/2002 食品基礎規則立法理由第 40 點。
112 BverG. 24. 11. 2010- 1 BvR 2/05.
113 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 10 條參照。
34
弭風險之措施114。
透明原則同時發展出各種資訊揭露新興管制手段，目的在於提供各層次之風 險正確決策可能性，以確保預防原則於整體食品安全管制體系中被充分實踐，達 成食品安全管制任務。
參、 整體食品鏈原則
多階段食品鏈之複雜性為食品安全主要風險來源，此時風險已非僅來自於單 一具體人之行為或物本身，因此必須正視食品形成過程，建立一貫性之程序性管 制架構，使管制手段得貫徹於食品鏈。
歐盟食品安全白皮書中就食品安全管制係採取「農場至餐桌」政策，自生產 與消費者之食品鏈，從飼料業、產品、食品加工過程、倉儲、運輸與販售均須系 統性、一致性地被管制執行115，原因在於須考量食品鏈所有部分始得確保食品安 全性116，均納為管制範。「初級生產」指係初級產品之生產、飼養和生長，包括 收獲、擠乳及屠宰前之飼養，亦包括打獵和捕魚及野生產品的收獲117；「上市」
意指食品或飼料以販售的目的，包括提供作為銷售或任何其他形式的改變，不論 是否收費，販售、配送及其他型式的改變118；「最終消費者」指食品最終的消費 者，且不會將食品作其他任何食品經銷營業或活動119。
其次，亦細分為上市前與上市後管制，上市前包含生產、加工和配送階段，
即自進口、從初級生產的食品，包括儲存、運輸、銷售或提供給消費者相關的進 口、生產、加工、儲存、運送、配送、銷售和供應的任何階段，上市後則為零售 流程，包括配送末端、供餐經營業者、工廠餐廳、機關供膳、餐廳及其他食品服
114 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 10 條參照。.
115 White Paper on Food Safty, Brussels, 2000 COM(1999) 719 final, Chapter 2: Principles of Food Safty, P. 9.
116 歐盟 178/2002 食品基礎規則立法原則第 12 點參照。
117 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 1 條第 17 項參照。
118 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 3 條第 8 項參照。
119 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 3 條第 18 項參照。
35
務業、商店、超級市場、配送中心及大型量販店120，可知歐盟食品基礎規則將原 物料生產、食品製造至終端消費者之各種階段、各種食品形成行為態樣，均納入
務業、商店、超級市場、配送中心及大型量販店120，可知歐盟食品基礎規則將原 物料生產、食品製造至終端消費者之各種階段、各種食品形成行為態樣，均納入