以預防原則作為風險緊急預防管制手段內涵

惟預防原則係要求國家須基於人類理性為風險預防，故風險緊急預防管制手 段可疑性構成要件建立，應具程序導向，引導行政權就風險本身進行形塑，故手 段上應符合預防原則程序性與實質內涵，或更卻言之，緊急風險預防管制手段形 同將預防原則本身具體化為一管制手段，行政權無論如何必須依循預防原則為預 防措施。

申言之，風險行政管制下，雖然法律對行政拘束力下降，但如果不棄守依法 行政原則，立法就會偏向行政程序之控制，一種作法係當設置專家委員會克服行 政權決策認知界限，或係於無法藉由法之理性觀點而為判斷時，設置決策程序以 及進行決策之特別要求，以彌補立法者對於事務控制之萎縮⁴⁶⁶。

故比例原則操作會受到預防原則程序性影響之結果，唯有立法者植基於預防 原則之程序與實質內涵上，建置緊急風險預防管制手段時，始可能符合比例原則 中之最小侵害，不過由於狹義比例原則之判斷，係將管制手段與可得預測之管制 結果進行法益衡量，此部分則因風險預防之政治性判斷而無從操作。

肆、 輔助性管制手段─預警制度

有鑑於緊急風險預防管制手段具有緊急與最後攔截特性，食品市場又屬民生 需求場域，因此必須就緊急食品安全風險事件，設置快速反應機制。預警制度 (Rapid Alarm for Food and Feed, RASFF)建置目的在於發現食品鏈中有危害大眾 健康之風險時，能夠透過資訊快速流通使各部門迅速獲悉與反應，惟預警制度與 常態性資訊揭露相異，係在為食品安全風險預防緊急管制手段建立一通報網路，

使預防措施得快速被實施，故預警系統係在確保風險預防緊急措施快速被傳遞與 一貫性落實。

466 Di Fabio, ebenda, S. 461.

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歐盟預警制度建於 1979 年，並於 2002 年開始運作，食品相關必要資訊得藉 此系統被有效分享於成員國間，並確保緊急通知於任何時刻被成員國有效地發送、

接收與回應，避免食品安全風險成為實害，以此觀之，歐盟所建立之預警系統功 能除在確保歐盟區內問題食品之回收，亦係一種常態性資源分享機制；同時，快 速預警系統亦有助於問題食品從市場中召回⁴⁶⁷，成員國應於下列情形立即通報歐 盟執委會：1. 為保護人體健康所應採取之立即行動，而限制食品或飼料上市、

強制下市或召回之任何措施、2. 任何專業人員之建議或協議，自願性或義務性 方式，以達成預防、限制、或避免食品市場中之食品或飼料嚴重損害人類健康之 風險所需採取之快速行動、3. 歐盟邊境，有權機關退回任一批與人類健康有直 接或間接危害之相關產品⁴⁶⁸。

發出預警之成員國必須要對其有權機關所採取行動之理由加以說明，或附具 輔助資料，尤其係通知修正或召回時⁴⁶⁹，當成員國有任何關於食品或飼料直接或 間接對人體健康有害之風險資訊時，該些資訊會透過快速警告系統通知歐盟執委 會，歐盟執委會應立即傳達資訊給網絡中之成員國，另外，食品安全局可能會補 充科學或技術上資訊，幫助會員國快速、適切採取風險管理行動。

德國法上所建立之早期預警系統（Frühwarnsystem），係透過各個監測單位

（Ü berwachungsbehörden），發展一個能夠在食品消費鏈中提早識別食品安全問 題之預警系統，即開發新的分析模式，迅速有效的阻斷詐欺的發生，首先著手的 是，匯集各地方的資訊，運用監測單位和食品相關產業研究者的年度調查報告（主 要以學術研究機構研究所的出版品為基礎），通過統計數據篩選出適合的資料進 行分析與評價。比起歐盟法上所建立之預警系統，德國早期預警統較偏向常態性 之資訊分析與監測功能。

467 European Commission: RASFF- Food and Feed Safety Alerts,

http://ec.europa.eu/food/safety/rasff/index_en.htm (Accessed on: 05/23/2015)

468 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 50 條第 3 項參照。.

469 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 50 條第 3 項參照

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第二節 我國風險緊急預防管制手段之法治化

壹、 食安法第 4 條第 5 項

立法院於 2013 年 6 月 19 日大幅度修正食品安全衛生管理法，不僅提高中央 主管機關層級、加重違法業者裁罰額度，另一修法重點為增訂食品安全風險管理 新章，正式將預防原則納入食品安全管制範疇，針對食品安全所面臨之不確定風 險，建立前瞻性管理制度⁴⁷⁰，包含建立風險評估與諮議體系⁴⁷¹、建立食品衛生安 全監測體系⁴⁷²、建立各級主管機關通報系統⁴⁷³，並賦予中央主管機關緊急應變暫 行標準制定權(第 19 條)。

其中，特別訂有食品安全衛生管理法第 4 條第 5 項規定，賦予行政權遇有重 大或突發性之食品事件時特定管制權限，以維持食品安全秩序，似乎賦予主管機 關緊急應變管制手段權限，邇來行政實務亦以「預防性下架」之名義，援引本項 作為行政管制手段，就食品市場進行管制，諸如知名茶飲店所使用之茶葉被驗出 含有禁用農藥殘留，當地衛生局要求上游提供茶葉之茶行出示檢驗合格報告並應 預防性下架⁴⁷⁴、或地方政府對於自日本輻射汙染區輸入之相關產品要求預防性下 架⁴⁷⁵。

惟本項規定運用諸多不確定法律概念，賦予國家緊急管制措施權限，直接涉 及人民營業自由權與財產權之核心，本項於我國食品安全法制中扮演何種角色、

是否屬風險緊急預防管制手段、是否符合合憲性要求、應如何解釋適用、管制成 效為何，均與食品安全管制目標是否達成、管制手段是否合理具重大關聯性。

470 立法院公報處(2014)，〈立法院第 9 屆第 3 會期第 15 次會議記錄〉，《立法院公報》，第 102 期 第 38 卷，頁 1079。

471 食品安全衛生管理法第 4 條第 1 項參照。

472 食品安全衛生管理法第 5 條第 1 項參照。

473 食品安全衛生管理法第 6 條參照。

474 中時電子報：英國藍上游富宇茶莊茶業預防性下架，

http://www.cna.com.tw/news/aloc/201504220439-1.aspx (最後瀏覽日期：06/22/2015)。

475 自由時報：日核災區食品 宜蘭、基隆、屏東也預防性下架，

http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/1268013 (最後瀏覽日期：06/22/2015)。

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