緊急風險預防管制手段

預防原則內涵在要求國家面對一潛危害之風險時，不得怠於作為致使損害發 生，存於市場中之終局食品與人民生命、健康僅差一步之遙，倘若市場中存有外 於人為控制具有風險之食品，此時國家必須透過緊急管制手段加以預防與攔截，

避免人民生命、健康受到無可回復之損害，因而須有緊急風險預防管制手段，當 國家於食品流通於市場中始形成風險意識，再進行風險分析後認為有必須強制將 流通於市場上具有風險之食品，全數排除於市場外時，得透透過禁止販售、輸入、

沒入或銷毀或停止相關食品鏈行為方式，緊急攔阻食品進入消費者支配領域之傳 手段，此屬國家基於預防原則中所採取最劇烈之預防管制手段。其次，新興之預 警與召回制度為緊急風險管制之輔助手段。預警制度得快速使食品市場中之風險 快速為人所知，並配合將食品召回以進行預防。

雖緊急管制手段具有將風險排除於市場外之重要功能，惟此種管制手段類似 於傳統警察法上之警察手段，相較於其他管制手段，偏向事後管制，同時本質上 與人民自由權具有高度緊張關係，故無法進行常態性管制。

以上該等新興管制手段之形成，均係基於預防原則、透明原則與整體食品鏈 原則，將食品安全風險試圖拆解為各種、各階段之危險控制點而形成之相對應管 制手段，許可管制得發揮程序控制、業者自主管理係管制各階段相關食品營業行 為，資訊揭露則提供全面食品安全管制所需資訊、緊急管制手段作為最後防線，

226 林昱梅(2010)，〈行政法上之預防原則與動物及肉品之可追溯性─動物傳染應海綿腦病之風險 管理措施〉，國科會計畫標號 99-2410-H-005-037，頁 9。

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該等管制手段與傳統禁止制之區別，在於放棄以食品鏈中個體行為為點狀控制，

著重於食品鏈整體運作模式所為之面狀管制、從危害發生後啟動事後管制轉為事 前食品鏈之控管，更重要係由直接就終局食品進行實體管制，變遷為以程序管制 追求實質之管制模式，此為受預防原則程序面與實質面之影響，所形成之食品安 全風險預防手段。

第五節 小結

國家食品安全任務下之主要管制目標為食品安全危險防禦與風險預防，基於 食品安全問題之特性，食品安全管制基本原則包含預防原則、透明原則與整體食 品鏈原則，其次，食品安全管制具有風險管制特性，故國家應依據預防原則建構 食品安全風險決策體系，並考量透明原則與整體食品鏈原則擇選行政管制手段。

風險預防行政管制下，預防原則為何被承認具有憲法位階原則，係因傳統警 察法下以危險防禦為中心所開展之行政管制架構，無法承載國家風險預防任務，

亦無從指引國家權力運作，故必須賦予預防原則一單獨地位，非僅作為國家風險 預防政策上指引，更為一法律原則。

預防原則憲法上基礎源自於國家憲法上安全提供義務，尤其係來自於對人民 生命、健康基本權之保護義務，由發展之初僅作為國家就風險進行預防之目的，

後逐漸發展出其程序性與實質內涵，不僅提供國家提前介入市民社會之正當性依 據，更提供國家風險決策框架，換言之，預防原則提供國家就所感知之風險，提 供一套理性與併合社會集體共識之風險預防法制形成架構，使國家得以真正將風 險具體化為法律制度，透過國家作用以消弭可能潛藏危害完成安全提供義務，同 時避免過度侵害人民基本自由權。

預防原則程序性內涵指引國家風險決策之框架，須經過科學調查、風險評估、

風險管理與風險溝通程序，亦須設有動態調整要件；實質內涵則係就風險實質決 策進行控制，須符合比例性、不歧視性、一貫性與效益分析。立法層次之風險決

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策，係立法者建構風險行政管制架構時，應體現預防原則內涵於制度設計上，建 立行政權風險決策程序與實質要件，即立法者必須建立風險決策組織、程序與標 準，始授予行政機關實質風險決策權，其所選擇之風險管制手段始可能符合預防 原則實質內涵與比例原則要求。其次，行政法層次之風險決策，係行政權須依預 防原則程序性做成符合預防原則實質內涵之具體風險決策。

食品安全領域涉及人民生命與健康權之維護，承如本文第二章所述，人類對 於食品形成鏈、食品之於人類健康之影響欠缺足夠認知，植基於此種食品安全風 險不確定性上，立法者應依預防原則，尤其係其程序性內涵建立理性食品安全風 險決策框架，

不過，國家基於風險預防所建構之風險行政法制，將造成傳統干預行政管制 架構之變遷，主要體現於干預性行政管制變遷制風險形塑性行政管制，以及對於 專業私人之依賴，同時導致傳統禁止管制手段之法理與運作，無法作為風險有效 預防管制手段，行政管制手段逐漸傾向許可管制與其他型態管制手段，亦因風險 特性發展出之新興管制手段，以下本文就各種行政管制手段作為風險預防管制手 段之可能性、有效性與法治國原則上之衝擊進行分析。

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第四章 傳統禁止管制模式與風險預防目標之扞格

傳統食品安全管制領域主要係以一系列禁止與誡命規定作為管制手段²²⁷，透 過對於特定行為之禁止以維護食品安全，為食品安全危險防禦之主要手段，不過 當國家食品安全管制標的已由危險擴增為風險時，是否仍得運用禁止管制手段以 達成管制目標？本文以下以禁止管制法理為基礎，觀察禁止制運用於食品安全危 險防禦之情形與成效，進而探討禁止管制手段作為食品安全風險預防法治化手段 之可能性，最後檢視我國食品安全法制之禁止管制手段設計與缺失。

第一節 禁止管制法理基礎

壹、 立法與運作模式

禁止制係以刑罰模式規範的一種管制手段，立法者透過立法，基於一定管制 目的針對特定「行為」加以禁止並連結相關罰則，人民所被課予之義務為一特定 不作為義務，倘若人民有違反該禁止規定，則透過行政權本於職權發現事實與認 定事實後，以「執法」方式對違法者施以裁罰，達成秩序維護，為典型行政權作 用之一，功能在於透過事前嚇阻方式達到行為人不作為之結果，並將所欲禁止之 行為直接排除，屬國家進行危險防禦之最重要手段，亦為眾多管制手段中，管制 密度之首。