第六章、 行政程序中的科學正當性競逐：國光石化健康風險議題
第三節、 以科學之名：行政機關的科學理解框架及其程序運作
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同，因此環保署所召開的會議，表面上是檢討雙方的方法論差異，實際上是 對於健康風險評估技術規範的捍衛 74。
第三節、 以科學之名：行政機關的科學理解框架及其程序運作
1. 「事實與價值二分」的理解框架
環保署在處理健康風險議題時，採取「專家審議」的原則立場。這原則 是奠基在其對於公共政策的理解之上。環保署認為台灣社會對於重大公共政 策議題上，常常是處於「爭議及理盲濫情的大眾氛圍中做成決定」（沈世宏，
2013），這是由於「臺灣社會及政府決策過程，對於公共議題仍然缺乏一些機 制設計，來形成具有公信力的專業平台，做為社會大眾及決策者獲得正確無 疑資訊的重要來源」（沈世宏，2013）。環保署認為決策必須建立在「事實基 礎」之上，而所謂的「事實基礎」，包括了兩個內涵，一是「科學知識」；一 是「公信力」。前者意味著事實必須具有科學檢測與推論，建立起最基礎的資 訊。後者則是認為這些資訊，必須透過各方政治的參與，才能使得事實被各 方所接受，成為「公認的事實」（沈世宏，2013）。在這層對事實的理解基礎 上，環保署推動了「公眾參與、專家代理」的專家會議程序機制 75。
74 現場有位與會專家（環評委員）提到「Pope 的研究只是一個期刊發表，給我們一個討論的方 向。但是國家政策制訂標準的工具，還是必須參照國際上其他的研究作法。莊教授的研究是 找出許多係數，但是更進一步的確認（validation）還需要更多的時間進行。要變成國家政策，
還是需要更保守一些。」（健康風險評估方法論討論會會議紀錄，2010.03.24）
75 關於專家會議的官方說明，可以參閱環保署對於專家會議的想像與期待。以下引自環保署
（2013: 47）：「專家會議最大的好處是，由於與會專家所具備的專業素養，許多可能造成信任 障礙的因素在討論時就會自然消除（例如資料造假、掩蓋事實、對測試數據的錯誤解讀與評判）。 由於各方利害關係人對於自己推派的專家有信任關係，再加上必要時可以委託各方接受的第三 公正團體重新調查事實，以確保不受到爭議各方與權益相關者的影響和扭曲，最終獲得事實與
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另一方面，在面對健康風險爭議時。環保署認為公眾對於風險認知與接 受程度，與事實往往不盡相同。甚至一般公眾的風險認知，都會強烈轉向「零 風險」（zero risk）的解決方案，意即只要利益不要風險。但環保署認為現實 中要採行零風險的解決方案，實際執行的可能性很低，但也因為如此，形成 民眾與主管機關缺乏「信任」的關係（環保署，2013）。因此，環保署認為公 眾參與也必須釐清其分成兩個階段：第一階段是科學的程序，透過專家共同 討論釐清相關環境與健康風險的評估，建立健康風險的事實資訊；第二階段 是政治的程序，透過政策的決策者、相關主管部會的官員首長、委員，或者 公投時的一般民眾，透過相關的事實資訊來進行評估，決議是否推動相關政 策。前者是透過程序來確認「是不是」有合理的背景事實基礎；後者是透過 程序來決議「要不要」推動相關政策。這兩階段的參與角色不同，環保署認 為環境議題爭議的根源在於「忽略了第一階段專家參與的機制設計，就是在 理盲濫情氛圍下做決策的根源所在」（沈世宏，2013）。
因此在健康風險議題處理方面，環保署以「事實與價值」的二分原則，
據此區分出「風險評估」與「風險管理」兩階段。在「風險評估」階段，則 是定位為透過釐清事實與進行科學推論，是為價值中立的討論階段，以確保 能夠得到最終共識。當確認出健康風險事實資訊後，就進入「風險管理」的 程序。在風險評估所得出的事實基礎上，透過相關的行政或政治程序，進行 各樣價值取捨的考量，然後進行綜合決策（環保署，2013）。
推論的共識程序。透過這種形成的共識程序，讓環境影響評估的重大議題能在客觀、正確、符 合事實的資訊上，為臺灣找到環保的最適決策，藉此達成公民參與的最高目標。專家會議不但 可以縮短或減少抗爭所消耗的龐大社會成本，更能夠讓臺灣朝著永續發展的目標，繼續邁進。」
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（Sarewitz, 2000）。
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以實驗設計的比較邏輯來進行解讀。如圖 6-2 所示，在行政機關劃界後，是 以現況為基礎，進行干擾事件前後的狀況比較（狀況 A 與狀況 B 的比較），
藉以判斷影響因素如開發行為、工安事件等，是否會對環境造成影響。換言 之，是以個別的單一事件為對象，在現況前提下，來處理新增或變異部分，
至於作為比較基準的現況（狀況 A），以及其過往以來的長期環境變化，則不 在行政程序的討論當中。這一點，往往也是行政機關與民間的認知差異的由 來。
圖 6-2、行政程序中的因果判斷概念圖
在國光石化健康風險評估議題上，在作為健康風險評估的執行指引的「健 康風險評估技術規範」之中，環保署以新增的開發案所帶來的「增量風險」
作為評估判斷的對象，並且採取較為寬鬆的致癌風險值的認定，規定超過 10-6(介於 10-4至 10-6之間)須提出因應的管理方案。同時以增量風險為對象，
進行如何計算增量風險各種技術規範的設計，藉以判斷開發行為所帶來的健 康風險的增量，其本身是否能夠被接受，來作為決策判斷的基礎。同時也藉 此處理科學不確定性的問題，也就是說以劃定科學應當進場處理的範圍，藉
如：現況 (不被討論)
狀況 A
如：增量風險 狀況 B 隨著時間走向
如開發行為 個別影響因素
介入影響
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此縮小科學不確定性的影響，同時也藉此侷限爭議的範疇。但民間認為技術 規範僅採用營運後的增量風險作為判斷的依准，而沒有考慮到地方的既存風 險的背景，太過狹隘。民間認為在討論是否可以增加新營運的增量風險前，
要先考慮到既存風險的問題，是否能夠在承受新增加的健康風險。換言之，
劃界的爭議不僅出現在需要何種知識的面向上，同時也出現在「現況」是否 需要被討論的議程設定爭議上。在此點爭議上，民間與環保署產生差異，不 僅是技術層次的問題，更是科學進場的範疇問題，以及其背後所凸顯的價值 和問題詮釋的差異。