政策中的專家角色與知識建構

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了科學論證的政治性，使得科學辯論逐漸位移成為政治辯論的代理戰爭。特 別是在線性模型的邏輯下，將政治的不確定性與科學連結在一起，也就意味 著能夠贏得科學辯論，將可以在政治爭論中取得優勢地位（Miller Jr, 2006）。

第五節、 政策中的專家角色與知識建構

1. 政治與科學二分下的專家角色

傳統上，韋伯式政治決策的思考框架，將政治人物與理性官僚的專業知 識做了區別，並且將政治人物放在決策者的位子，在來自專家意見的不同政 策建議，做純事實的選擇（Bogner and Menz, 2005）。同樣的二元思考模式也 在科學知識與政治之間浮現，將科學視為純然客觀的、可信的知識（Maasen and Weingart, 2005）。但這想像的前提是認為決策的不確定性將會在技術發展 過程中消失，並且可以依循科學原則做出最好的選擇。不過政治在某種程度 上就是分歧與尋求解決，如果政治只是依照技術規則來實施，那就不會有政 治的存在（Bogner and Menz, 2005）。因此政治活動往往是隱藏科學知識的背 後 ， 在 表 面 上 成 為 了 專 家 理 性 的 執 行 者 。 這 也 就 帶 來 了 政 治 的 科 學 化

（scientification of politics）的現象（Bogner and Menz, 2005; Weingart, 1999）。

這並非指政策決策透過科學進行去政治化，而是意味著許多政治決策仰賴借 用更多的科學知識作為正當性的依據，最常見的典型就是「科學諮詢」

（scientific advice）。例如在基因改造食品的風險爭議上，美國政府就引用科 學中的風險評估技術作為合法的標準，並且藉著科學的風險評估模式標準，

批評譴責歐洲以「風險預警原則」來做為禁止基改食品進口，是不理性、不 科學的（Jasanoff, 2005: 265）。

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傳統對科學與政治之間的關係的想像，就是將科學與政治當成兩個有不 同運作規則的子系統。政治系統與科學兩個子系統領域的行為與目的，有著 明顯的分歧。在政治系統當中，其運作的基本原理在於透過不同的行動來強 化其權力，以及提出充分的理由來政治決策辯護，以爭取公眾的支持來取得 決策正當性。科學領域則是集中保護自己的專業權威，並且宣稱能夠提供有 效的專家知識（Bogner and Menz, 2005）。換言之，科學遵循「追求真理」的 運作邏輯；政治遵循「權力」的原則。因此，在國家的民主治理之中，專家 的可信度（credibility）與政府的正當性是同樣具有重要性。只是專家要獲得 可信度的方式，也是隨著不同的政治文化而有所差異。在美國，首重專家的 中立性與專業能力。在英國，則除了專業能力外，還看重專家過去對社會服 務的經歷，包括是否能夠辨識出公眾的需要、看見公共利益，並且為解決目 前的問題而提供知識與技能。在德國，則是看重該專家是否能夠獲得有信譽 的研究機構的重要支持（Jasanoff, 2005: 267-269）。

在傳統強調理性的政策分析，不僅重視科學與實證邏輯，也十分重視專 家的角色，因而使得公民的角色被忽略了。使得政策分析者逐漸自成一格，

孤立於公眾的需求與期盼之外，提出自我滿足的建議或主張。在現代社會中，

獲得優勢的專家與官僚系統進行結盟，在行政程序過程中，透過專家知識界 定架構，「排除」的方式來拒絕、迴避與相同領域的專家、其他領域專家、以 及公民社會的溝通，形成管制知識邊界政治效應（boundary-policing effecct）。

因此，政策過程便成為爭取「論述權力」的鬥爭過程，是透過「排除」（exclusion）

的手段進行，包括拒絕某些族群、團體的參與以及其論述資格；降低、駁斥 或貶抑其論述位置與發言內容等。使得被排除的他者，必須發展成社會運動，

藉由運動中的各種風險論述來「逼迫」、「挑戰」或「取代」官方的專家論述

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（周桂田，2014: 120, 309）。

在韋伯式官僚模型的思考框架下，確實確保了行政機關是受控制的，同 時也因著法律授權與行政程序的建立而取得正當性。然而相對應的缺點也正 在此，即是強調行政機關的控制，就意味著缺乏彈性來掌握風險不確定性的 複雜性，以及對相關問題缺乏進行靈活的回應。此外，在資訊與知識過濾上，

也將輸入於行政程序當中的資訊和知識，嚴格限制在「與政策決策有關、為 行政行為的決策提供主要依據」的範疇之內（Fisher, 2007: 32-34）。超出決策 所直接相關以外的資訊，就在行政程序過程當中被排除或不納入。同時，也 將可能涉及的不同問題意識與認識框架，也排除在程序之外。

2. 政治與科學的交會：知識建構的多元性

知識社會學者 Michael Gibbons 提到現代社會的知識生產模式，已經從「模 式一」（Mode 1）進入到「模式二」（Mode 2）的階段。模式一的知識生產想 像是科學家基於其對自然的好奇心與求知慾而進行基礎性的科學研究。因此，

模式一的知識生產模式是基於學科的，在於由特定的學術社群基於其學術興 趣，所進行建構問題脈絡、決定什麼是重要的問題、決定什麼樣的身份可以 進行科學工作。因此模式一的特徵是同質性高，在組織型態上是科層制的，

且習慣採用及維持此種模式。但因著高等教育的擴張、接受過科學訓練的人 才自學術領域溢出至企業、政府等部門，進入到實務領域當中，使得知識的 應用方式逐漸產生變化。也使得社會進入了模式二的社會（Nowotny et al. 1994）。

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模式二的知識生產想像，乃是有別於模式一的同質想像，更大規模地看 到學科領域之間的互動、公眾與專家之間的互助合作，以及應用與實踐研究 成果的動機及社會責任為基礎。因此模式二的知識生產模式，乃是在一種應 用的、脈絡化方式，來進行問題建構，並且呈現跨學科領域、異質性的特徵。

異質性、問題建構的動態，其實也正意味著「不確定性」，這是模式二最主要 的特色。隨著問題解決的框架發展，不斷地涵蓋更廣泛領域（例如人文學科、

哲學、歷史等）的知識生產者進入到此一框架當中，不僅提供問題界定的不 同框架，也提出相關的解答，以及評估績效的標準（Nowotny et al. 1994;

Nowotny et al. 2001）。因此，可以說模式二的「不確定性」來自於現代社會的 系統複雜性。其中來自於大規模的人造物之使用，進入到生活及環境之中，

例如基因改造食品；或者來自於不同系統之間的彼此高度的相互依存。越是 功能互依、集中的大型系統，在其功能運作會越有效率，但是相對地風險增 加的程度也越大。例如學者 Charles Perrow 提出「常態性意外」（Normal accident）

理論，正是系統互依所產生風險相成的效果。

不過由於在現代社會中，決策是以「知識」為基礎，這使得科學與政治 之間不斷地會產生交互作用，讓兩者呈現一種「交纏」（coupling）的關係

（Maasen and Weingart, 2005）。1960 年代開始因為對核能問題與環保問題的 公開辯論，使得科學家逐漸進入政治當中。科學家的專業知識變成了決策場 域中雙方用以捍衛自己觀點與立場的工具。科學家已經不在是中立的代表，

甚至科學家也利用各種觀點來辯護自己的立場與利益。科學在公共政策中所 發生的正當性問題，來自於制度忽視對公共有意義的議題，並且將對議題的 特定理解或詮釋，加諸在公眾與公共領域之上，以致於公眾對制度的不信任 感日漸增加（Wynne, 2003: 402）。這使得專家在政治諮詢中的權威性急速下 降，甚至使得人們對科學的認識也有所改變，不在認為他們是中立、客觀、

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可靠的（Bimber, 1996）。

但這並非意味著專家之間的衝突就是政治，而是指出想要藉由純科學的 手法來解決政治問題，這是簡化的想像。不僅簡化了對科學與專業知識的想 像；同時也簡化了衝突問題背後的問題根源，也就是議程與框架設定的問題。

從多元社會的角度來看，這個社會的價值與利益越來越多元化，不同的人們 依著自己的社會角色與社會階級為出發，提出了各種不同的價值詮釋。同時，

除了科學知識之外，也有越來越多的知識類型不斷地進入社會之中，並且進 入決策之中。知識的多元性挑戰了長久以來科學知識在政策決策中所享有的 穩固性（Heinrichs, 2005; Nowotny et al., 2001; Wynne, 1991）。因此科學知識與 政治之間的張力，不可能有一個最終極的答案，只能不斷地塑造以適應新的 環境。關注在知識在決策當中如何被使用的問題，以及不同的價值在這過程 中如何被表達的問題。於是主要的問題便是：如何在符合多元知識標準與價 值標準的情況下，做出決策？ 因此，科學本身的正當性與民主的代表性正是 兩個重要的判斷標準（Brown et al, 2005）。這問題的回應便在於科學與政治之 間的新關係，專業知識的民主化（the democratization of expertise）（Maasen and Weingart, 2005:15），以及在這中間所浮現的「科學、政治、公眾」三者疊 合的政策決策場域。

由於環境政策往往涉及的知識層面很廣，因此進行環境決策所需要的不 是在特定領域內的純理論知識，而是跨領域、整全的實踐知識。因此在同樣 的環境政策當中，可能涉及許多不同領域的專業知識，例如大氣、水文、生 態、健康風險、工程等等各領域。而依照學科領域劃分的專家，各自僅能掌 握自身領域的專業知識。因此科學領域分工的專業化，使得專家在跨越其領

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域之外的其他領域，成為了外行人。此外，專家在離開實驗室，面對社會進 行回應時，他們的意見往往被期待能夠回應社會上廣泛的需求，並且盡可能 地涵蓋公眾的經驗資訊。當科學家藉由綜合各領域的知識進行綜合判斷時，

域之外的其他領域，成為了外行人。此外，專家在離開實驗室，面對社會進 行回應時，他們的意見往往被期待能夠回應社會上廣泛的需求，並且盡可能 地涵蓋公眾的經驗資訊。當科學家藉由綜合各領域的知識進行綜合判斷時，