第二章、 文獻回顧
第一節、 環境治理的科學與民主
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第二章、 文獻回顧
論及行政機關在環境治理的行動與其面對的治理正當性挑戰的問題，應 回到理論性的角度，探討所遭遇的結構性問題為何。因此在文獻回顧當中，
首先探討行政機關的科層官僚組織特色，其對於「理性」的認識與內涵，並 且這理性如何藉著外顯化的法規與可預期性的秩序所呈現，因而形成「依法 行政」的外顯面貌，同時也形成行政機關在組織運作上的邏輯。然而行政機 關在面對日漸複雜的環境與多元的資訊，使得其環境治理的正當性日漸受到 挑戰，使得行政機關必須釋出部分的決策空間，以因應複雜的環境並換取治 理成效，並且補強正當性。然而這釋出的參與空間，是由誰來進入，則是受 到行政機關的理性的運作架構、行政中立的預設、行政分工的領域劃分與其 對科學客觀性的想像所影響，使得其對專家與科學有其想像框架，並且也影 響其對公共問題的建構與制度的設計。然而科學並非能夠素樸地表現在行政 程序當中，尤其是「研究科學」與「管制科學」其背後的預設與所面對的環 境與運作邏輯不同，以及科學自身的不確定性，都會使得環境治理治絲益棼。
因此需要探討知識生產中的脈絡化面貌，特別是在模式二（Mode II）的知識 社會中，對於知識生產的模式探究，進一步瞭解其呈現方式，以作為行政程 序對科學想像框架的對比與參考。
第一節、 環境治理的科學與民主
現代科技社會在生產財富的同時，社會享受了工業化所帶來的繁榮，也 連帶地將工業化所帶來的各樣環境問題帶入了日常生活之中。諸如工業製成
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過程中所產生的各種污染、因科技物的重大意外所產生的環境問題（如核電 廠事故的輻射塵問題），乃至溫室氣體所帶來的氣候變遷問題等等。在傳統的 環境治理思維當中，科學在其中扮演了重要的角色。不僅作為政策過程的設 計核心，也成為政策的正當性來源。政府面對環境議題時，慣常藉由許多專 家學者，使用科學知識取得權威性、正當性，並作為政策決策的依據。人們 對環境政策的想像有著一個重要假定：即是環境問題的科學屬性越強，越有 可能形成好的環境決策。首先確認環境問題，然後進行科學的資料收集與研 究分析，得出量化模型與預測結果。之後將結果進行如成本效益分析等各式 分析。再經過各樣其他考慮因素的權重衡量後，從而獲得最可接受的政策結 果（Sarewitz, 2000）因此在面對複雜的環境議題，諸如：酸雨、全球暖化、
動物保育、空氣污染等等，以及各種環境議題所引起的政策問題，被認為能 夠透過科學尋求各種方案與其結果之間的關係、釐清概念爭執，就必然能夠 產生最佳方案的共識（Peilke, 2007）。
不過，隨著科技的進步，理應能夠使環境問題能夠獲得控制。但從實務 經驗來看，環境問題不僅沒有因著科技進步而逐漸消彌，相反地，環境問題 的規模卻也隨之日漸擴大，使得在環境事務逐漸成為重要的公共事務。在台 灣環境議題與環境政策的經驗研究中，不同的學者發現台灣在環境議題與環 境政策上，是以科學知識與專家技術為核心，進行運作。但這樣的運作模式，
不僅無法完全解決環境爭議，甚至成為爭議的來源。何以致此？
李丁讚、林文源（2000）針對台灣民眾的環境權感受之歷史變化的研究 中指出。在早期的環境污染所造成的地方居民身體傷害，在科學理性為判斷 標準的思維下，受害者的痛苦、身體上的感受被政府視為「不科學、不專業」。
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70 年代相關的環保法令出現後，政府開始將污染以 ppm、pH 值、林格曼濃 度等「抽象科學標準」的方式加以定義，納入管理。使得污染與身體受害逐 漸成為可以清楚定義、測量與解釋的問題。然而這種「科學」的語彙與其背 後代表的意義，卻非一般民眾所能理解。因而仍必須仰賴「專家」代為協助 與轉譯。不過科學知識符號與理性論述，未必能完全收納民眾的身體經驗與 感受。
受害者能以其受害的感官與事實作為基礎來質疑專家與政府的說詞。但 在為出現明顯可見的災害時，縱使對於相關事件的熟悉程度，以及地方生活 經驗所形成的「常民知識」（lay knowledge），會形成居民對於科學證據的研 判依據。但在政策制訂過程中，卻依然無法獲與專家論述相當的政策知識參 照地位。此一現象在鄰避設施的設置決策過程中，更是得見。如范玫芳（2007）
分析新竹橫山設置灰渣掩埋場的設置決策過程發現，討論是否興建灰渣掩埋 場時，地方居民基於其對於地方的認識與生活經驗，質疑專家所提出的環評 報告。但是科技官僚與開發業者仍是以「科學理性」為主導思維。強調「掩 埋場合乎法律規定，所採取的預防措施與監督機制在科學上是可靠的」（p.54），
因此居民的抱怨與擔憂多是屬於科學無知的杞人憂天，是為不理性的表現。
此外，杜文苓等（2007）分析竹科宜蘭基地的個案中，亦指出公部門的思維 模式，仍是強調相信專家與科技解決環境問題的能力（p.86），並指認民眾擔 心科技業進駐與製成過程中會造成無可避免的污染，是其對於環境專業的不 了解，乃至「誤認」，才徒增決策上的困擾。
上述的經驗研究指出台灣的環境治理思維，是以專家與科學理性作為政 策過程的設計核心，也成為政策的正當性來源。但這套模式不僅排除了民間
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的環境感受與地方知識，使得環境爭議越演越烈，更進一步造成政府環境治 理的信任危機。因此對於公民不信任，有學者認為這是決策程序過程的民主 代表性不足所致，因此認為：若能夠透過增加民主的代表性來解決環境政策 議程中的衝突，就得以補強決策的正當性（湯京平、邱崇原，2010；陳俊宏，
1999）。不過這是基於決策正當性的角度來思考公民參與的重要性。卻未論及 決策與執行環境政策的行政機關為何無法將公民參與納入行政程序，以及地 方的環境感知與地方知識，為何往往無法改變行政程序的主要議程、問題建 構與知識建構？換言之，「科學」與「民主」在環境政策的行政過程當中，是 否具有結構上的不相容之處？為了進一步探討這個問題，需要回到行政機關 的組織結構特色，來尋找可能的原因所在。