文官的課責與正當性邏輯

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（Peters, 2010: 198-199）。這樣的組織特徵，使得行政機關會擺盪在政策改革 者與程序守護者兩種對反角色之間。

2. 文官的課責與正當性邏輯

在此同時，外部的國會與公眾對於官僚執行政策的公共責任的正當性要 求也越來越高，因此在政策在不同的政黨或利益團體之間產生爭議時，官僚 必 須 回 應 其 政 策 偏 好 與 方 案 的 必 要 性 。 這 正 是 強 調 官 僚 的 政 治 課 責 性

（political accountability）（Romzek and Dubnick, 1987; Bovens, 2005: 187）。學 者 Bo Rothstein 論及政策是否能夠成功執行，是受到行政機關的正當性以及 被公眾信任的程度兩者的影響很大。若政策執行沒有得到公眾信任，失去正 當性，則很有可能會失敗（Rothstein, 1998: 100）。特別是在對外涉及有關管 制、徵收稅款等公權力的項目，以及提供政府專屬的公共服務項目（如國防）， 行政機關所採取的是威權性的治理模式，這種行政機關所擁有的政治正當性 乃是來於議會等政治系統的賦予（Hill and Hupe, 2009; Rothstein, 2003: 334）。

法律的存在代表了立法機構授權給行政機關進行某些權力作為，建構、限制 了行政機關的具體作為的權力行使範圍。同時透過司法審查或審判的方式來 約束行政機關的權力行使，並且要求行政機關負起相關的責任。因此，法律 的存在，賦予了行政機關在行政過程中的正當性。「依法律所建立的行政程序，

有助於建構一套得能有效運作，且具有重要（正當性）象徵意涵的規範體系」

（Fisher, 2007: 23）。其正當性屬於韋伯所談的法理型正當性來源。

不過國家往往會碰到特殊的情況需要面對，此時政策執行是否能夠有效，

往往需要能夠靈活地處理不確定性的情況。然而，同時也因著不確定性的增 加，原本來自於法律的正當性也會連帶不足。因著環境的變動，文官無法僅

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守依法行政（法律所帶來的可預測性）來做為其政策正當性的基礎，需要以 靈活的方式來面對新的環境以及法規的適用，因此也更需要有其他正當性來 源進行補充。

因此當環境的複雜，使得合法標準會因著文官在進行其具體任務時的立 場而有所變動時，標準將會變得缺乏一致性與可預測性。此時文官在其任務 上所做出的選擇以及執行任務的有效性基礎，就越難被視為具有正當性

（Rothstein, 2003: 334; Offe, 1984: 308）。對此，Bo Rothstein 提出另一個決策 的正當性來源，即來自於專家。由於在實際政策執行過程中，文官所面對的 環境變化很大。在這越來越動態的政策領域中，文官也就越來越依賴多樣的 專業或半專業團體，例如透過醫師、環境科學家、社工人員等來協助其進行 判斷（Rothstein, 2003: 334）。

這一點，也正是官僚的專業課責性（professional accountability），就是依 著公共事務的複雜與專業化，對於行政機關在政策制訂與執行方面的處理專 業程度的要求。亦即因著行政機關所處理的公共事務，具有高度的技術性與 高度的問題複雜性，因此在執行上需要具有某些專業能力的專家來進行相關 業務。因而對於政策執行的表現成效，則是透過外部及內部的專家，依據相 關的專業標準來進行評估，例如經由同儕審查（peer review）或專家審議（expert scrutiny ）， 以 使 政 策 制 訂 與 執 行 能 符 合 專 業 標 準 （ Romzek and Dubnick, 1987; Van Kersbergen and Van Waarden, 2004: 164; Bovens, 2005: 188）。因此，

面對政策正當性的爭議時，基於行政中立的預設態度，行政機關所能予以回 應的方式有二：即是「法律」與「專業」。包括政策的制訂與執行滿足相關的 法律規定；以及符合相關的專業標準與通過專家的專業評估。而政府在政策

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執行的行政過程中，往往會將執行判斷的空間，交由「專家」來進行填補。

此處的專家不僅是外部專家，也包含了內部熟悉業務的執行文官。因此在論 及行政的專業主義以及外部對行政機關的控制時，所採取的折衷方式乃是：

行政裁量的空間限縮在法律框架之內，並且能夠經由法院來進行其裁量合法 性的判決（Hill and Hupe, 2009）。

對於文官而言，政治與行政的二分概念，有助於其執行政治性的事務而 不必對行為後果承擔政治責任。當文官採用了技術的或法律的標準來進行政 策制訂與決策時，可以使其避免受到政治主體的干擾。因此文官的行為，往 往被政治人物、公眾、乃至文官自身，視為僅僅只是將理性、技術、法律的 標準單純地適用在政策問題上。這種強調專業的區分，也使得原本難以被公 共所接受的政策，較易取得正當性而變得較能夠被公眾們所接受。另一方面，

被管制的產業界通常反對行政機關的自由裁量權，並且利用同儕審議的方式 來進行劃界行動，試圖區分出科學與政策的界線。例如風險評估應該交由國 家科學院等專家機構來進行制訂。因為產業界相信由技術專家所領導的組織，

會得到科學但保守的結論，而這會比行政機關或法院的裁決更有利於其商業 利益。產業界對管制異議很快就會發展成為：要求回到技術統治論思維底下 的科學研究與奠基其上的政策制訂。將科學議題交給科學家來處理（Jasanoff, 1990）。因此文官在各樣政治力量的影響當中，為了試圖保持其政治中立，而 採取了強調技術與理性的決策形式作為回應。這樣的回應方式，卻反而成為 被 各 方 政 治 經 濟 勢 力 所 共 同 接 受 的 形 式 而 最 終 穩 定 下 來 （ Peters, 2010:

166-169）。

不過，政治與行政的二分概念，並沒有使政策制訂與決策脫離政治的影

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響。相反地，因著行政中立的外在形式，有可能使得政策仍被政治所影響而 公眾卻難以辨識與控制。特別是當文官經由行政程序來為社會制訂具有約束 力的規則時，除了某些敏銳的社會成員外，大多數的人們是難以察覺背後的 政治影響痕跡（Peters, 2010: 167）。美國學者 Fredrick C. Mosher 研究 1950 年 代美國「專業國家」（Professional State）型態的出現，使行政官僚機構採取功 能化的專業技術來進行統治。也因此，產生了另一個關於官僚控制與課責的 問題，那就是政府是由專家（包括科學家）所掌握，然而對於專家的挑選、

所 需 的 技 能 與 工 作 內 容 ， 並 非 由 一 般 所 認 知 的 治 理 機 構 （ general governmental agencies）所決定，而是由專業菁英、專業組織與高等學術機構 等所決定（Mosher , 1982: 142）。