第五章、 行政程序中的科學、僵局與決策：六輕工安事件
第四節、 科學不確定性與行政正當性的弱化
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的問題、對於海洋水產生物（如牡蠣）的生長及其環境的影響等等議題。這 些議題在前三次的專案小組會議中，時常被提出。但是由於缺乏相關的數據，
以及可供比對的背景值，因此逐漸轉為討論環境監測與蒐證的方法技術與機 制。
工安事件啟動了一個檢討的契機，但因著主管機關的行政分工，與行政 程序的議程設定。在商議因應對策時，僅確立了調查機制，卻未帶來更上一 層次的檢討。在行政程序當中，只討論意外發生時該如何進行處理措施，也 就是因應對策的內容。將問題侷限在意外與環境影響，視「工安事件」的發 生是屬於「非預期的意外」，而無進一步檢討工安事件是否存有文化結構性問 題。乃至石化政策的檢討，也未在其中。至於工安事件對於地方的長期性影 響，如人體健康風險的疑慮，則在程序中被劃界交由衛生署協助雲林縣衛生 局進行流行病學的追蹤調查與健康檢查43。成為未來若再次發生工安事件時，
必須收集資料的對象。
第四節、 科學不確定性與行政正當性的弱化
在環境治理上，公共行政扮演著主要的管制者與行動者的角色，在面對 未知的環境風險時，行政機關在規則制訂、標準制訂與風險評估等制度建構 上，正面臨著行動遭受各方質疑的正當性（legitimacy）危機（Fischer, 2007: 3-4）。
行政機關往往以更多的科學與專家來面對正當性危機。會如此做的原因在於 行政機關認為：對於環境風險與公共健康風險的評估，被認為是由專家所負 責的技術事項，此種認知框架主張科學與專家知識才是風險決策的主要依據，
43六輕工安事件環境監測及蒐證方法」專家會議之第 2 次延續會議紀錄，2012.02.13
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其認為風險是一個科學概念，只能依據科學來對風險有適當的理解。因此國 家必須盡可能地維持客觀性，並且強調決策者是在該專業領域中的專家。科 學必須被引入政策程序當中，卻又必須與政治、政策、法律保持距離，才能 保障科學的正直（integrity），以避免科學分析受到非理性的恐懼與武斷的價 值所危害（Fischer, 2007: 11-13）。
在台灣的環境議題上，行政機關也是採行此種認知框架來進行處理。如 環保署在處理健康風險議題時，環保署以「事實與價值」的二分原則，據此 區分出「風險評估」與「風險管理」兩階段。在「風險評估」階段，則是定 位為透過釐清事實與進行科學推論，是為價值中立的討論階段，在執行上採 取「專家審議」的原則，認為「風險管理」決策必須建立在「事實基礎」之 上，而所謂的事實則是透過科學檢測與推論，建立起最基礎的資訊，以確保 能夠得到最終共識。換言之，即是想要藉由技術化的手法來解決衝突問題。
但這是簡化的想像：不僅簡化了對科學與專業知識的想像；同時也簡化了衝 突問題背後的問題根源，也就是議程與框架設定的問題。
因為這種素樸的認知框架：將科學知識生產的想像直接引入政策程序中，
卻忽略了以實驗室為主的研究科學（research science）與政策過程中所使用的 管制科學（regulatory science），兩者之間是不同的想像與框架。管制科學是 屬於應用型的科學，也就是生產與政策制訂相關的技術或工具，特別是因著 政策決策所需要的各種相關知識和技術，而進行知識生產 (Jasanoff, 1990)。
因此當未區辨研究科學與管制科學概念時，在行政程序的過程中，就會在科 學知識生產中碰到阻礙，其中最重要的障礙就是「科學不確定性」。
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在 2010 年六輕大火工安事件後的環評程序當中，就明顯可以見到「科學 不確定性」成為行政程序的重要阻礙。工安事件之後，是否為附近的環境帶 來污染；與鄰近地區農漁業損害現象之間，是否具有因果關係，皆是環評會 場上的主要爭議焦點。由於實地環境與實驗室最大的差別即是，在實地環境 是屬於開放系統，有許多未知的因素在影響環境問題的發生。在環境事件發 生之後，往往只會看見有環境變化的現象，但是未必會知道造成變化的原因。
因此，民間團體試著透過所掌握的既有資訊，如風向、養鴨場的方位、時間、
環保署的空氣監測資訊等，以邏輯推論的方式來論述生物死因與疑似酸雨及 落塵之間的因果關連。同時台塑以缺乏直接證據為由，如從養殖魚塭與底泥、
農地土壤採樣檢驗的數據未有異常作為辯論，及如缺乏許多可資判斷的環境 監測資料，如土壤、底泥的重金屬量、煙塵飄落的範圍、生物體的毒性資料 等，以及缺乏可作為比對的平時監測資料，因此使得損失事件的因果論證變 得困難。在環評過程中，對於確認因果關係的論證密度的爭議，始終是困擾 決策進行的重點。
因著科學不確定性，資訊不足與證據力受質疑，使得環評程序當中的爭 論，從因果關係轉向了如何收集可靠的證據資訊。如六輕工安事件環評上討 論工安事故後，開發單位與環保機關應進行監測項目、方法或蒐證等科學技 術性的方法論議題，使得討論過程變得更加技術化。因此使得行政機關對於 環境問題的詮釋，與民間對於問題詮釋（對健康或農產是否有損害），兩者之 間產生差異，並且使得行政程序中的議程轉向資訊生產的技術化議題，這是 以研究科學的概念框架為基礎的行政程序下，必然的結果。換言之，技術化 是作為因應科學不確定的手段，目的是為了取得更多的證據以降低科學不確 定。不過即便如此，我們仍難以判斷所收集的科學資訊是否夠多，是否真的 有助於提供問題的解答，因為隨著科學資訊的增加，「科學所提出的問題比所
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給的事實答案還要多」（Sarewit and Pielke Jr, 2000）。不僅如此，當行政機關 不斷希望透過科學客觀性來強化決策正當性時，不但仍會遇到上述的困難，
同時因著其科學想像的框架，會形成行政機關對民間參與在環境議題當中的 詮釋（如理盲濫情），以及因著需要更多的時間來進行調查，也造成民間對行 政機關無法理解問題與行政拖延的印象，反而更加強化了民間對行政機關的 不信任。這使得行政機關原欲藉科學技術來強化其正當性的意欲落空，反而 更損其正當性。