第六章、 行政程序中的科學正當性競逐：國光石化健康風險議題
第二節、 健康風險議題的科學與政治
1. 行政機關之科學認知框架下的程序設計：專家會議
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第二節、 健康風險議題的科學與政治
論及健康風險評估，這是國光石化案的重要議題。環保署依循其所設定 的「事實與價值二分」以及「專家審議」的處理原則，進行處理程序的設計。
環保署認為決策必須建立在「事實基礎」之上，而所謂的「事實基礎」，包括 了兩個內涵，一是「科學知識」；一是「公信力」。前者意味著事實必須具有 科學檢測與推論，建立起最基礎的資訊。後者則是認為這些資訊，必須透過 各方政治的參與，才能使得事實被各方所接受，成為「公認的事實」（沈世宏，
2013）。在這層對事實的理解基礎上，環保署召開了 4 次「健康風險評估」專 家會議，還因著相關學術論述出現以及輿論，而召開了 3 次備受爭議的「健 康風險評估方法論討論會」，進行議題的處理。
1. 行政機關之科學認知框架下的程序設計：專家會議
在 2010 年 6 月 10 日第一次「健康風險評估」專家會議上，國光石化公 司提出其委託中鼎工程、弘光科技大學副教授陳秀玲主持製作健康風險評估 報告，針對 121 種化學物質（27 項致癌物、94 項非致癌物）進行研究，其中 有 37 種物質會影響呼吸系統。經多介質模式分析，加成中科四期與六輕工業 區的風險效應後評估，雖然麥寮跟大城鄉未來致癌率風險高於十萬分之一，
且大城鄉與芳苑鄉的呼吸影響會較嚴重、兒童受影響為成人 3 倍，但仍無明 顯危害；且國光石化對麥寮的影響也只佔 0.5％。因此國光石化認為，雖然會 加重雲林麥寮的健康風險，但貢獻很低。開發後風險都屬「可接受」，只要透
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過管理就可以降低風險（胡慕情，2010.06.10）。不過與會專家與環保團體認 為這份報告的缺漏很多，明顯低估風險。包括採用多介質模式分析在台灣的 適用性問題、引用資料庫資料不夠新、應將六輕麥寮、中科四期與國光石化 進行共同三個污染源加總的健康影響、疑危害化學物質的遴選有問題等等。
因此決議要求國光石化補正提出（健康風險評估專家會議紀錄，2010.06.10）。
因此在 2010 年 7 月 6 日健康風險評估專家會議延續會議上，與會專家仍 對於國光石化所送來的修正後的健康風險評估報告，仍有許多質疑，認為其 資訊缺漏甚多。包括有專家質疑依據國光石化VOCs排放資料，營運會產生甲 醛，但在致癌風險、非致癌風險物種項目中卻沒有放入進行評估。焚化爐的 產生物質中，也沒有加入戴奧辛的評估。甲醛與戴奧辛的排放資料明顯不實。
報告總計列出 326 項物質清查，卻只評估了 141 項，卻未說明其篩選的標準。
另外，對於評估僅列入正常營運狀態，卻沒有評估石化廠意外發生時的洩漏61。 在資料數據及評估參數的引用上，多採用美國環保署的數據，缺乏在地數據 資料來進行評估。因此報告被與會專家批評缺乏專業，必須全數退回，待專 業修訂後，再予以召開專家會議進行審查。會議做成決議，要求國光石化必 須將資料庫（Database）之建置盡可能完整，並盡量與國內相似製程案例進行 比對，以降低健康風險評估之不確定性。並且進行評估範疇及物質清單（Target Compounds） 之界定與確認。以及再深入進行本案與中科四期及六輕等開發 素之健康風險加乘效應分析。並且補充地區別、性別及年齡別癌症發生率之 流行病學資料。另一方面，當時媒體已經登載中興大學莊秉潔教授所著「國 光石化營運造成PM2.5 與健康及能見度之影響」研究報告，指稱國光石化運 轉後，國人壽命會減少 23 天。因此在會議當中，也邀請莊秉潔教授進行簡報。
會議做成結論，要求國光石化必須參採莊秉潔教授研究報告，並且將衍生性
61 延續會議後的隔天（7 月 7 日），即發生了六輕丙烯外洩造成廠區大火的工安意外。
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污染物PM2.5 納入評估項目當中（朱淑娟，2010.07.06；健康風險評估專家會 議延續會議紀錄，2010.07.06）。
到了 2010 年 8 月 24 日健康風險評估專家會議第二次延續會議。與會專 家認為國光石化所提出的健康風險評估報告仍有諸多缺漏。除此之外，由於 莊秉潔教授的研究報告在反國光運動中廣為週知。不僅在第一次專家會議上 做成決議要求國光石化必須參採，在民間各界也因著媒體的披露與網路傳遞，
也成為反國光石化運動的健康風險論述之一。因此，在本次專家會議時，便 有專家委員提出方法論上的質疑。認為莊秉潔教授的研究報告，採用學者 C.
Arden Pope III 的研究方法進行評估，會有高估風險的疑慮。因為 Pope 的研 究是以長期暴露在各樣空氣污染物中，對心血管疾病、肺癌與預期壽命的關 係，進行一個世代為對象的研究。其結果指 PM2.5 與心血管疾病、肺癌等疾 病呈現顯著相關，至於其他污染物的顯著性均不及 PM2.5。因此Pope 的研究 對象族群是同時暴露在各樣空氣污染物當中，而非單因 PM2.5 所造成心血管 與肺癌等疾病。若考慮納入 PM2.5 ，這不僅與環保署所頒佈的「健康風險評 估技術規範」的設計邏輯不同62，還會造成高估風險（健康風險評估專家會 議第二次延續會議紀錄，2010.08.24）。這個方法論上的爭議，爾後也成為在 往後的程序過程的主要爭議點之一。另外，由於在前一個月，7 月時，發生 兩起六輕大火工安事件，石化產業所帶來的化學物質外洩問題，包括意外事 件所帶來的化學物質短時間內大量外洩的質疑，也在此時成為重要的關注焦 點。不過國光石化認為發生工安意外時，應以「緊急應變」為首要工作，因
62 李俊璋委員（書面意見）第二點：「環保署現行公告之健康風險評估技術規範，係依據個別危 害化學物質之危害性鑑定、劑量效應評估、暴露量評估與風險特徵評估步驟加以評估及分析 暴露個別危害物質之風險，並予以加成為總風險。就方法論上而言，與 C. Arden Pope III 之 研究完全不同，兩個不同系統之分析結果如何能公平的予以整合，個人認為以現在之知識技 術難以達成？因此建議應於體制內依據現行公告之健康風險評估技術規範進行評估」（健康風 險評估專家會議第二次延續會議紀錄，2010.08.24）
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此沒有將意外排放納入評估。但專家委員認為工安事件是短時間內大量排放 化學物質，會對當地居民帶來長時間的影響，而且根據環保署所制訂「健康 風險評估技術規範」即規範必須將例外狀況納入考量。因此在會議當中，專 家委員要求國光石化健康風險評估，必須納入意外所帶來的異常排放情況，
重新進行評估（呂苡榕，2010.08.24；健康風險評估專家會議第二次延續會議 紀錄，2010.08.24）。因此原本預計本次為最後一次專家會議，在會議後，決 議要求國光石化在補件送審。
由於國光石化健康風險的始終爭議不斷，因此在 2010 年 11 月 11 日召開 專家會議第三次延續會議上，莊秉潔教授以列席學者身份進行簡報。有別於 國光石化所提出的健康風險評估報告，其所指出國光石化的致癌風險是屬於
「可接受範圍」或「無明顯健康危害」。莊秉潔教授使用經環保署認證的GTx 模式，模擬國光石化運轉後產生的PM2.5，將會造成全台每年 234 人因肺癌及 心血管疾病死亡；若加上其他疾病，將有 339 人至 565 人死亡。此外，若依 照六輕實際煙流所造成的 16 鄉鎮63之劑量反應為模式來進行推估，則可發現 Pope 的劑量反應函數會明顯低估。以此模式進行推估國光石化運轉之後所會 影響的人數，會比原本估計的數目增加 40-50 倍。此外，與會專家也分別提 出評估不足之處。包括在如何計算六輕麥寮與中科四期的風險加乘效果計算 上，國光石化僅以「加總」方式處理，而未考慮到加乘效果。對敏感族群的 評估項目太少，如孕婦與幼兒童的評估項目分別僅有 9 種與 26 種，且環境賀 爾蒙的影響未將孕婦納入估算。依據製程與焚化爐排放，總共會排放出 388 種化學物質，但國光石化依據既有毒理資料庫等，選擇其中 150 種進行評估，
63 依據煙流實際擴散，會沿著沿海與山勢地形，影響如彰化芳苑、大城、二林、雲林麥寮、台 西、崙背、東勢、褒忠、苗栗獅潭、南庄、南投中寮、信義、嘉義阿里山、高雄桃源、屏東 霧台、泰武等 16 鄉鎮（莊秉潔書面意見。健康風險評估專家會議第三次延續會議紀錄，
2010.11.11）。
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其他 188 種並未評估，會低估風險。此外在估算中的未來VOCs排放量會比目 前還要更少，必須說明其依據為何。與會專家也質疑廢水的檢測項目是參考 六輕放流水資料進行，在放流水所含的化學物質中，僅分析 7 項，據此與一 般放流水、飲用水值標準進行相比，看起來廢水比飲用水還要乾淨 64。依據 報告已經顯示國光石化無論致癌風險或非致癌風險均已經大於 10-5 （10 的負 5 次方。即 10 萬分之 1。），明顯超過目前可接受風險。因此必須很確定足夠 降低健康風險。
因此在本次專家會議上，僅確認共識認為：國光石化會使得未來鄰近鄉 鎮居民可能承受 較高之健康風險，因此開發單位應該提出最佳可行風險管理 策略。此外，專家會議也要求國光石化必須補充其資料不足的部分後，直接 送至環評專案小組當中。國光石化健康風險評估，就在許多問題與資料都未 釐清的情況下，結束專家會議的審議，將結論送入環評專案小組當中，進行 第四次專案小組初審（人間福報，2010.11.12；吳焜裕，2010.11.14；曾心盈，
2010.11.11；健康風險評估專家會議第三次延續會議紀錄，2010.11.11）。