第六章、 行政程序中的科學正當性競逐：國光石化健康風險議題
第四節、 展現操控權力的行政程序：爭辯、吸納、技術化
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此縮小科學不確定性的影響，同時也藉此侷限爭議的範疇。但民間認為技術 規範僅採用營運後的增量風險作為判斷的依准，而沒有考慮到地方的既存風 險的背景，太過狹隘。民間認為在討論是否可以增加新營運的增量風險前，
要先考慮到既存風險的問題，是否能夠在承受新增加的健康風險。換言之，
劃界的爭議不僅出現在需要何種知識的面向上，同時也出現在「現況」是否 需要被討論的議程設定爭議上。在此點爭議上，民間與環保署產生差異，不 僅是技術層次的問題，更是科學進場的範疇問題，以及其背後所凸顯的價值 和問題詮釋的差異。
第四節、 展現操控權力的行政程序：爭辯、吸納、技術化
在環保署以「事實與價值」的二分原則下，所區分出「風險評估」與「風 險管理」兩階段。在國光石化的健康風險議題的實際運作上，環保署將環評 的會議討論程序（特別是專家會議），定位為「風險評估」的事實建構階段。
在這個認知框架下，環保署認為「真實」只有一個，要透過程序設計的方式 來進行事實確認，待事實確認之後，往後的決策便可以此為基礎進行。而這 樣的思考框架，也決定了程序與議程的設計。環保署之所以如此重視「事實」， 乃是其認為事實才具有公信力。因此對環保署而言，事實的公信力與行政程 序的合法性，兩者之間的扣連，乃是其首要考量。換言之，乃是環保署想將 行政程序與科學事實進行連結，透過程序來操控決定「什麼是科學事實」，因 而得以強化行政程序的合法化力量。因此對於知識的生產，便與行政決策的 權力產生的連結，使得環境知識的生產並非僅是單純為了對環境有更多的理 解，而更是成為展現權力的場域。因此，這就成為環保署的思考框架，以及 面對民間爭議時的三種反應模式：爭辯、吸納、技術化。
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1. 「爭辯」反應：捍衛所選擇的科學事實
環保署強調行政程序中的科學性，將行政程序與科學事實連結起來。換 言之，即是透過程序所做出的知識論述，其論述就是事實。一旦將資訊的正 確性（以環保署的說法是為「事實」）與行政的合法性相連結時，當民間產生 不同的經驗、知識的爭議時，便會很容易被詮釋為對決策合法性的挑戰。因 此，會將民間的質疑視為非理性的抗爭。並且不斷強調科學數據，來反駁質 疑。例如對於民間的各樣健康風險的質疑與論述，環保署不斷以新聞稿方式 予以辯駁回應，指稱這些論述多是不正確或誤解76。
如在健康風險評估專家會議第三次延續會議上，有與會專家質疑國光石 化的廢水的檢測項目，在放流水所含的化學物質中，僅分析 7 項，據此與一 般放流水、飲用水值標準進行相比，指稱據此檢驗的結果「廢水比飲用水還 要乾淨」，甚是不合理，並將其所見投書揭露在媒體上。環保署隨即發出新聞 稿駁斥，指稱其為部分擷取的主觀意見，並且說明國光石化的作法是以中油 的既有相似製程之檢測方式，來進行廢水排放源之污染鑑定。強調這是符合
「健康風險評估技術規範」。至於國光石化所做不足的部分，由專家會議討論 後，已經要求國光石化必須補足。又如有民眾在其部落格中，撰文寫到居住 在石化工業區附近，會使得平均壽命較其他地方的居民短。環保署亦以新聞 稿回應強調依據世界衛生組織（WHO）及美國的研究指出抽菸與不運動造成
76 在環保署網站上，透過相關新聞稿進行積極的辯駁，如「回應部落客 TOTTORO「想長壽嗎？
不用住石化廠附近」」、「回應商業周刊「台灣天空浩劫」－六輕、八輕之環評審查及監督」、「回 應「石化王國的「碳」息，國光石化現形記」投書」、「環保署回應「學者研究模擬結論 國光 石化運轉 國人壽命少 23 天」」、「環保署回應「開發主義讓社會倒退嚕」」等等。
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的肥胖，是較環境汙染更重要的致癌因子，在排除干擾因子（如抽煙、肥胖 等）後，無論是居住時間、距離、及工業區排放的化學物質是否具致癌性，
都未發現與肺癌之間具相關性（環保署，2011.02.23）。對於媒體引述民間學 者的研究報告，指稱國光石化營運後，將會造成台灣民眾的罹癌率增加與平 均壽命減短的消息 77。環保署亦即時發出新聞稿指稱民間學者的研究推論是 有問題的推論，報導所引述的資訊不實。
對於民間各樣的知識、經驗與質疑的揭示，不論是從個人經驗還是到研 究推論，環保署都會在第一時間採取發新聞稿的模式予以辯駁。這樣的反應 模式也是回應到環保署的行政與科學的思考框架所當然會產生的結果。也就 是說，若行政程序可以決定什麼是事實，那麼行政程序本身就會成為一道界 線，在行政體系的思維當中，劃分出錯誤（程序外的不同意見或詮釋）與真 相（程序內的決議）。因此面對程序外的各樣經驗與知識，很容易就會形成採 取對抗的立場，要試圖澄清「錯誤」。因為真相只有一個，這個真相就存在於 程序內。針對民間論述的辯駁回應，就成為確保行政程序合法化之權力的必 然反應。
2. 「吸納」行動：強化程序自身合法化權力
當行政程序被當作「錯誤」與「真相」的界線時，除了對「錯誤」進行 駁斥外，當民間論述不斷被轉載，也形成與行政相對的對抗性論述時，環保
77 主要的報導如：2010 年 6 月商業週刊 1179 期刊載「台灣天空浩劫」主題，引述報導「國光石 化「八輕廠 2 天將奪 1 條人命」，亦即每年全台灣增加癌症死亡人數 183 人」、自由時報在 2010 年 7 月 18 日報導「國光石化運轉 國人壽命少 23 天」、環境記者朱淑娟於 2011 年 2 月 9 日報 導「國光比六輕 致癌死亡人數多 150％」等。
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為結論，以避免引起國人對問題本質的誤解。」（環保署新聞稿，2010.07.05）。甚至在民間學者的研究不斷被引為論述的時刻，還特別增設「健康風險方法
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實上，這必須放回「程序作為切劃錯誤與真相之界線」的框架想像來一併思 考。環保署所採取的行為乃是要將民間的爭議都吸納到程序當中，透過程序/
合法化來決定言論的是否為「事實」。換言之，即是特別強調只有透過行政程 序，才能決定知識是否為合法/真相。因此強調「程序＝事實」的合法化權力 地位，並且透過納入更多對抗性論述的方式來強化程序自身的地位。這能不 斷建立行政機關透過程序合法化的方式來其有知識論述的選擇權威。一旦這 套程序模式定型，那就意味著在程序以外的知識論述都不是合法/事實，民間 的論述必須進入程序當中；同時也意味著行政機關擁有決定事實的權力。若 不願意接受這套權力模式的對抗性論述，則會受到行政機關的強烈批評以及 論述被排除在決策之外。
如在國光石化第五次專案小組會議（2011 年 4 月 21 日）上，有公衛專家 提出國光石化所做的健康風險報告所評估的項目仍有缺漏，只計算了 VOCs 的健康風險，卻忽略了由 SOx（硫化物）或 NOx（氮化物）轉化成的 PM 2.5
（細懸浮微粒）造成的風險（孫窮理、陳韋倫，2011.04.22），以及該公衛學 者所計算出來的健康風險值達 10-4 ，與國光石化所計算的結果不同，已經超 出可接受的標準。對此環保署則認為針對如何進行健康風險的評估，已經召 開過三次方法論討論會，但都未見該專家出席會議，「在第五次專案小組會議 才又提出他個人對方法論的見解，就整個環評作業流程而言，並不適當。」
（環保署，2011.04.22）。然而這三次的方法論討論會，不僅是在環評程序外 的增設，同時在會議目的上，也已指陳與國光石化環評程序無關。因此會議 本身的法律效力，以及會議結論對專家委員的約束性，這些都是民間質疑的 重點。當專家不參與這一增設程序時，反卻成為被行政機關所批評的論點。
這也再次凸顯了行政機關以行政程序作為權力的展現。
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3. 「技術化」：將自身的政治/價值藉由選擇的技術方法呈現
在「程序作為切劃錯誤與真相之界線」的框架下，行政機關認為真相只 有一個，任何爭議都應該在行政程序當中處理，以生產出事實真相。當行政 程序生產出真相時，民間的其他資訊與論述，則多屬於出自錯誤的見解或引 述，必須被駁斥，以讓真相得以被看見。因此採取了外張內弛的行為，從辯 駁民間的不同論述、批評不願意進入程序的公民，以及吸納不同論述進入程 序當中。但進入程序內，就真的能夠釐清事實嗎？環保署希望能夠透過行政 程序來生產出「具有公信力的事實」。不過更進一步來看，對於「事實是如何 生產」這一論題，包含了行政機關對於事實認定的權力展現：一是身份界定，
即誰才是具有事實知識，能夠有資格進入程序當中進行對話？二是方法設立，
透過何種方法所生產的知識，才可以被視為事實？國光石化健康風險議題，
從環評專案小組、健康風險專家會議、到健康風險方法論討論會，也是這兩 個論題的展現，展現在對身份的認定權力與科學方法的選擇權力上。同時也 正呈現了一種不斷將爭議轉化成技術問題的處理模式。
在身份界定上，並非所有的民間不同論述都能夠進入程序當中。換言之，
能夠進入程序場域的人，其身份篩選乃是在環保署對於專家的想像上。其一 是環保署認為科學知識必須由具備專業知識的專家學者，才能提供與對話。
能夠進入程序場域的人，其身份篩選乃是在環保署對於專家的想像上。其一 是環保署認為科學知識必須由具備專業知識的專家學者，才能提供與對話。