第四章、 石化產業、環境影響評估與中台灣環境
第三節、 台灣的環境影響評估制度
3. 環評制度運作的問題：科技決定論的意識型態與形式化公民參與
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要求環評程序必須考量環境以外的價值與目標。在偏好各種大型經濟開發建 設的國家發展思維下，甚而視環評為經濟發展的絆腳石，透過各樣的政治手 段來關切、干預環評程序（葉俊榮、張文貞，2010；劉厚連、游千慧，2012；
戴興盛等，2013）。如 2007 年台塑大煉鋼廠環評，行政院則要求簡化環評程 序、限縮委員審議範疇，快速通過環評，並且指稱雲林離島工業區早在 1995 年已通過二階環評，因此台塑大煉鋼廠、國光石化可免實施環評，送審僅是
「以昭公信」。此外，台塑鋼鐵與雲林縣四湖鄉長、台西鄉長點名要求五位長 期關心環保的環評委員迴避審查，待第六屆環評委員任期結束，被點名的五 位環評委員無一續任（李根政，2007）。又如國光石化投資案列為國家重大投 資後，行政院於 2009 年 3 月 9 日由行政院政務委員朱雲鵬會見國光石化總經 理曹明、台化總經理洪福源，決議針對國光石化、六輕五期這兩個重大投資 案，壓縮行政作業流程。環保署表示，「環評已建立專家審查機制及所謂『投 降機制』」，可以大幅縮短流程（蘇秀慧，2009；胡慕情，2009）。
3. 環評制度運作的問題：科技決定論的意識型態與形式化公民參與
在充滿政治角力的環評場域，台灣環評制度的設計，是以「去政治化的 專業決策」作為設計概念，將開發案通過與否的決策點，設置於環境專業機 構之上，試圖以專業性來達到去政治化的效果，透過專家決策取得環評決策 的正當性（湯京平、邱崇原，2010）。因此在環評法第四條中即明訂：事前以 科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開 說明及審查。在制度設計的概念上，是由環評委員進行科學、客觀與理性的 審查，以達到去政治化的效果。因此過往以來，環評制度的運作往往是建基
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於科技決定論的意識型態，將各樣的政策決策問題轉變成科學技術的問題，
並且期盼與依賴專家來解決這些問題（徐世榮、許紹峰，2001）。因此，這樣 的意識型態也導引了環評制度的設計運作，並且衍生出相對應的問題。
隨著環評程序的多次運作，審查過程當中，仍會受到多方不同價值、觀 點、評估內容等的爭議。面對這些爭議，近年來環保署在面對爭議時，將之 界定為是價值的衝突，並且認為台灣社會對於重大公共政策議題上，常常是 處於「爭議及理盲濫情的大眾氛圍中做成決定」（沈世宏，2013），因此認為 需要具有公信力的專業平台，做為社會大眾及決策者獲得正確無疑資訊的重 要來源（沈世宏，2013）。
因此在此框架下，環保署在 2008 年開始建立並推動「公眾參與、專家代 理」的專家會議的運作。透過「事實與價值」的二分原則進行問題建構。如 環保署在處理健康風險議題時，區分出「風險評估」與「風險管理」兩階段。
在「風險評估」階段，則是定位為透過釐清事實與進行科學推論，是為價值 中立的討論階段，而「專家代理」正是風險評估階段的核心，負責確認事實 與影響預測合理性，作為負責風險管理決策者的參考。在執行上採取「專家 審議」的原則，認為「風險管理」決策必須建立在「事實基礎」之上，而所 謂的事實則是透過科學檢測與推論，建立起最基礎的資訊，以確保能夠得到 最終共識。在環境影響評估審查過程中有爭議事項，由各方推薦專家，藉由 專家間的專業對話，對爭議事項的事實與推論，進行價值與利益中立、客觀 的查核及討論，以確保最終獲得事實與推論的共識，未受到爭議各方及利害 相關人的影響及扭曲。在審查過程中，針對爭議性議題增加專業對話與討論，
以期使審查會議聚焦釐清事實（蔡玲儀，2010）。
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但這樣的模式在運作上，忽略了專家角色在實務上的限制，以及在制度 上過於偏重專家角色在知識生產上所帶來的侷限。在環評運作的過程中，環 評委員與專家學者在審查過程中所依循的資訊，即是由開發單位所提出的環 評資訊，但是專家委員對於這些資訊的正確性卻是抱有很大的質疑，因為開 發單位因著開發時程的時間壓力，無法像學術研究一般有較寬裕的調查時間，
因此不僅對於過去資料的整理並不完善，以及對於其他國家或新的文獻知識 使用比較缺乏，同時也沒有整合在地知識（杜文苓，2012）。例如，在六輕對 健康風險影響的環評過程，流行病學調查受限於現有資料的侷限，缺乏個人 層次的疾病調查資料，僅能以團體層次的研究方法進行推論，因而減弱了當 地健康風險科學知識建構的效度與信度。此外，在制度設計上，專家學者也 面臨著開發單位資料隱匿的考驗，在環評資訊中，開發單位的資訊往往有許 多是選擇性或部分的呈現，而且其所提出的調查，難提出對環境有嚴重影響 的評估報告。同時又因著台灣缺乏完整詳實的環境監測基礎資料，無法針對 業者提出的數據資料進行再確認，除了要求顧問公司不斷補件，也很難得到 完整資訊（杜文苓，2012）。在面對資料的範疇與資訊的真實性及完整性的挑 戰，在在都加重了環評委員與專家學者的角色負擔。
另一方面，環境問題並非單純的技術問題，還包括了多元價值的競逐、
環境問題的界定、環境知識的建構等環境治理的議程。這些往往形成政府在 環境治理上的挑戰，也令以「專家代理」的制度設計模式在處理問題上，顯 得左支右絀。例如在中科三期與四期的環評過程當中，即呈現了在面對民間 的各樣質疑，如健康風險的增加、空污水污的增量，以及用水資源的排擠效 應等議題，環保署不僅將議題化約為技術問題，並且特別強調環評會中專家 基於經驗及學理的專業審查，外界的質疑意味著政治干預。為了維護環評的
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獨立審查空間，環保署不容任何政治的汙衊（杜文苓，2011）。然而，在現行 環境影響評估法規範架構下，公民在第一階段環評時，除了說明會外，幾乎 等同沒有參與的機會，直到第二階段才讓公民有較多的參與機會（葉俊榮、
張文貞，2010）。而在第二階段環評過程當中，地方居民與環保團體在程序中 的發言時間與形式都有著限制，以列席的身份在環評程序中旁聽，並且僅能 在簡短的時間內進行意見陳述。因此地方居民對於環境的事實認知與經驗，
以及環保團體對於資訊的掌握所提出的關鍵問題，也往往在這制度運作中被 忽視，從而也影響了環評制度的公信力。如在自六輕營運之後，當地農漁民 最直接的感官經驗即是農產品生產過程的變化，諸如西瓜過早開花、文蛤培 養期延長等現象，與過去長久累積的經驗知識，有相當大的變化。因此僅倚 賴去脈絡化的科學參數進行風險評估，使六輕的紙上評估與地方真實感知與 經驗有很大的落差（杜文苓、施佳良，2014）。在高屏大湖的環評過程當中，
在地居民不僅察覺到地質、水文的變化外，基於在地的生活與耕作經驗，察 覺地下水位下降的趨勢，及氣候變遷對當地淹水情況的影響，因而從生態環 境影響的衝擊角度，質疑高屏大湖工程開發適當性（蔡旻霈、范玫芳，2014）。
另外，有些環保團體的專業度高，能提出的關鍵性問題，也貼近在地民眾的 核心關懷。但受限於缺乏足夠的數據，然而開發單位同樣也提不出相關資訊 回應，最後不了了之。
不過因著專家會議的狹隘的知識論框架，以及程序運作的時間壓力與基 礎資訊不足的限制，不僅使得專家會議無法擴大資訊、知識的掌握，同時也 缺乏進行重要問題的釐清探索。專家會議因而在零碎的資訊基礎上進行討論，
專家或環評委員對在地情況也少有詳實的瞭解，亦無法主動對問題進行深入 探索研究，因而無法成為釐清科學事實的公正第三者。在實質的制度操作上，
藉由專業之名來施行公民參與、專家治理，更隱性的操弄與限制環評科學方
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法論往多元、開放的評估體系邁進（杜文苓，2012）。因此必須要有跨學科及 團體，以及在地居民的意見進行討論，來尋求共識。甚至在面對多元的環境 認知、問題建構、議題質問等，亦有學者建議應該採取「行政聽證」的程序 運作，取代既有、不具法律約束力的「公聽會」形式，以充分保障公民意見 陳述的權利，透過高度資訊公開及公民參與，使許多利害相關人與關心環境 問題的團體，有參與決策的機會，並且共同建構環境問題，釐清民間對於環 境與風險的感知與擔憂，進而進行決策，以提升決策的民主正當性（杜文苓，
2010；杜文苓，2012；葉俊榮、張文貞，2010；王毓正，2010）。