第六章、 行政程序中的科學正當性競逐：國光石化健康風險議題
第一節、 健康風險議題在國光石化環評中的歷程
2. 為加速開發而縮短環評程序的程序原則：專家審查與投降機制 165
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自 2000 年後，國光石化（八輕）在進行選址與投資規劃的過程當中，對 於石化產業所可能帶來的環境污染、水資源排擠、在地產業的環境衝擊、在 地居民的健康與身體感知等問題的疑慮，使得國光石化在選址過程中，多遭 到在地居民的反對。2004 年國光石化公司規劃在雲林離島工業區（台西區）
設置，不過台塑也在相同的地方規劃設置台塑大煉鋼廠。因為土地區位的重 疊，因此由經濟部出面協調。在 2005 年 1 月達成煉鋼廠與石化園區二案併行 與土地分配的共識。因此 2007 年工業局將國光石化公司所提於雲林離島工業 區設置的「國光石化科技公司建廠計畫環境影響說明書」函送環保署審查。
在經過環評專案小組三次的初審之後，認為國光石化開發將嚴重影響農漁業 生產、居民健康、瀕危動物中華白海豚的生存、排放大量溫室氣體以及水源 使用的不確定性（胡慕情等，2011）， 2008 年 4 月做成結論為本案須進入第 二階段環評審查。在環保署公告的必須進入第二階段環評的理由當中，其中 第三點論及國光石化「應再進行更詳細的人體健康風險評估，並訂定因應對 策。」（環署綜字第 0970024766 號）在此，石化產業的健康風險影響，也在 國光石化的環評過程中，成為必須評估的主要項目之一。
2. 為加速開發而縮短環評程序的程序原則：專家審查與投降機制
除了雲林之外，另一方面，彰化縣政府也為規劃中的「彰化大城海埔地 工業區」積極進行招商，彰化縣長卓伯源帶領相關局室主管拜會國光石化公 司董事長郭進財，爭取評估進駐設廠。因此，在經評估之後，國光石化公司 在 2006 年將彰化大城列為備案，並積極與彰化縣政府協商。因此，在雲林工 業區建廠規劃方案，被環評專案小組評定必須進入第二階段環評之後。由於 二階環評的需時較久，國光石化公司為能儘速建廠因而撤案，另外規劃了設
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廠於彰化縣大城的方案。2008 年 9 月彰化縣政府同意國光石化公司依據「促 進產業升級條例」的規定，以興辦工業人身份申請大城工業區報編及石化科 技園區開發。經濟部亦函請行政院同意：將彰化縣政府推動的「彰化縣西南 角（大城）海埔地工業區申請編定計畫」與國光石化公司所提出的「彰化大 城石化科技園區計畫」，合併成為「彰化縣西南角（大城）海埔地工業區計畫」。 並由行政院同意將之列為國家重大計畫（謝志誠、何明修，2011）。爾後，國 光石化投資案便以此計畫開始進行環評程序。
由於環評程序需時較長，國光石化在雲林的投資案，因被環評會議決議 必須進入二階環評而自行撤案。時任行政院長劉兆玄表示振興經濟擴大公共 建設視同救災，需要一些突破性作法。因此國光石化、六輕五期已列為國家 重大投資案，相關部會應儘可能讓這兩案儘快推動。為了加速程序，在國光 石化投資案列為國家重大投資後，行政院於 2009 年 3 月 9 日由行政院政務委 員朱雲鵬會見國光石化總經理曹明、台化總經理洪福源，決議針對國光石化、
六輕五期這兩個重大投資案，壓縮業者及政府的行政作業流程。環保署在會 中表示，「環評已建立專家審查機制及所謂『投降機制』」，可以大幅縮短流程 45。 會中決定將國光石化環評通過目標時程，由原訂 2010 年 9 月大幅提前至 2010 年 3 月，縮短 6 個月的審查時間（蘇秀慧，2009；胡慕情，2009）。
在行政院做成儘速通過程序的指示後，2009 年 6 月 9 日，環保署召開了
「彰化縣西南角（大城）海埔地工業區工業專用港開發計畫環境影響說明書」
45 「專家審查」與「投降機制」兩個機制，是在行政院定意縮短國光石化與六輕五期投資的行 政程序後，由環保署所擬定的原則，往後的環評程序，也就依此進行。所謂「投降機制」，
是指投資案業主在審查會第一次，可視審查狀況逕予宣布直接進入二階環評，「免除動輒花 費 6 個月耗在第一階段冗長審查時間」。專家審查機制指的是反對團體及業者可各指派一名 客觀學者專家對話，釐清爭議。在當時環評法中也沒有「投降機制」與「專家會議」的明訂 條文，法律效力並不明確（胡慕情，2009）。
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專案小組第一次初審會議。並且在會議當中，專案小組決議國光石化直接進 入第二階段的環評審查，並立即提出 15 點應進入二階環評的「對環境有重大 影響之虞」的理由 46。由於有環評委員認為一階環評的環境影響說明書內容 缺乏許多基礎資料，環評委員對於國光石化所可能帶來對環境有重大影響之 虞的初步問題及狀況，都還無法稍有瞭解掌握。在此情況之下，配合國家重 大投資期程而進行，形式化的第一階段審查程序，也令在場參與的公民與團 體提出質疑。如彰化環保聯盟理事長蔡嘉陽就提出「五大疑點必須先釐清」， 包括水源取得、海岸環境、港口開發衝擊、二氧化碳排放、海岸土地私有化 等，才能繼續進行環評。環保署的「投降機制」處理原則讓國光石化案縮短 了一階環評的程序，但是形式化的程序，卻也使得國光石化的環評公信力，
一開始就自招質疑（朱淑娟，2009；詹順貴，2010；柯金源，2012）。
依據依環評法第 8 條到第 12 條規定：進行二階環評，環境影響說明書應 先公告 30 日，期滿後應舉行公開說明會，有關機關與當地居民得提出意見；
主管機關應於公開說明會後邀集相關機關團體、專家及居民舉行界定評估範 疇（以釐清二階環評主要調查評估事項），目的事業主管機關在開發單位提出 環境影響評估報告書初稿後，須在 30 日邀集專家、學者、團體及當地居民進 行現勘並舉行公聽會等（詹順貴，2010）。因此環保署分別在 9 月 25 日、10 月 15 日、11 月 3 日、11 月 10 日召開四次環境影響評估範疇界定會議。國光 石化範疇界定範圍相當廣泛，包括：物理及化學、生態、景觀及遊憩、社會 經濟、文化等五個環境類別、30 個環境項目、90 個環境因子，包含動植物、
地質、地形、土壤、水文、生態、空氣、社會、經濟、漁業資源、生態影響 等等（朱淑娟，2009；柯金源，2012）。在健康風險評估部分，則必須加入麥 寮（六輕）、中科二林等的風險加乘效應進行整體評估。範疇界定後，國光石
46 6 月 24 日環境影響評估審查委員會第 178 次會議決議。
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化公司進行五個多月的評估，做成「彰化縣西南角(大城)海埔地工業區計畫環 境影響評估報告書」（簡稱：二階環評報告）後，送至環保署進行審查。
由於國光石化開發案的爭議很多，環保署為了加速審查程序，採取「專 家審查」處理原則。將專案小組的審查內容分為 A47、B48 兩組議題進行審 查。另一方面，也將主要的爭議內容切劃成五大議題：「中華白海豚之影響與 因應」、「海岸地形變遷之模式模擬」、「健康風險評估」、「溫室氣體」、「水源 供給暨彰化雲林地區重大開發案件用水規劃」等，由正反雙方推薦專家，籌 組專家會議進行議題討論與釐清。
3. 插曲：「六輕經驗」帶來國光石化健康風險議題的增溫
在 2009 年向環保署提出「彰化縣西南角(大城)海埔地工業區計畫環境影 響評估報告書」之際，2009 年 6 月雲林縣政府委託台灣大學詹長權教授進行
「97 年度空氣污染對沿海地區環境及居民健康影響之風險評估規劃第 1 年計 畫」研究報告發表，其結論指出：「排放的揮發性有機物（VOCs）顯著增高，
對（六輕）工業區周邊 10 公里內的（雲林縣）台西鄉、東勢鄉、崙背鄉、
麥寮鄉、褒忠鄉與四湖鄉等六個鄉鎮居民的健康有顯著影響。」這份研究不 僅是以公共衛生的流行病學研究方式進行大規模的人體體檢調查。將原本地 方居民的生活經驗與疑問，透過學術研究的方式，將之呈現。在經媒體披露 之後，使得石化產業的健康風險影響，又再次為台灣社會所關注。因此，這
47 A 組議題包括：海岸變遷、潮差、地層下陷、漂沙、排洪、保育、沿海水質、生態保育（中 華白海豚及潮間帶、濕地生態）、水產養殖等。
48 B 組議題包括：水源供給、健康風險及加乘效應評估、空氣污染、土壤及地下水污染、最佳 可行技術評估等。
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能帶來的健康風險影響程度，也包含了中部地區居民是否能夠承受兩大石化 產業園區所帶來的健康風險影響的加乘效果影響。因而此一議題更是浮上台 面，成為民間質疑與反對國光石化興建的關注焦點51。
因著六輕營運對地方居民健康的影響、六輕總體檢與六輕五期擴建申請，
也使得中部地區的健康風險問題一直是在地居民與環保團體所關注的焦點。
此外，環保署在 2010 年 4 月也發佈了「健康風險評估技術規範」52，目的在 於要求運作或運作時衍生危害性化學物質一定規模以上的開發行為（工廠）， 必須進行健康風險評估，並將其納入說明書或評估書初稿，使得開發單位、
目的事業主管機關及環保機關能瞭解營運階段在影響範圍內居民健康之增量 風險評估（環保署綜計處，2014）。不論是六輕經驗或健康風險評估技術規範 的擬定，這些都對國光石化環評的健康風險評估帶來影響。