公共政策中的科學框架

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響。相反地，因著行政中立的外在形式，有可能使得政策仍被政治所影響而 公眾卻難以辨識與控制。特別是當文官經由行政程序來為社會制訂具有約束 力的規則時，除了某些敏銳的社會成員外，大多數的人們是難以察覺背後的 政治影響痕跡（Peters, 2010: 167）。美國學者 Fredrick C. Mosher 研究 1950 年 代美國「專業國家」（Professional State）型態的出現，使行政官僚機構採取功 能化的專業技術來進行統治。也因此，產生了另一個關於官僚控制與課責的 問題，那就是政府是由專家（包括科學家）所掌握，然而對於專家的挑選、

所 需 的 技 能 與 工 作 內 容 ， 並 非 由 一 般 所 認 知 的 治 理 機 構 （ general governmental agencies）所決定，而是由專業菁英、專業組織與高等學術機構 等所決定（Mosher , 1982: 142）。

第四節、 公共政策中的科學框架

1. 行政中立與客觀性

早期在 1950 年代，Harold Lasswell 發表了〈政策導向〉（The Policy Orientation）一文，打開了現代化的政策科學研究領域。在該文中，Lasswell 將 公共政策視為「在有組織及私人生活中做出的最重要選擇」，並且指出政策科 學具有是「問題導向、跨學科、方法論上的嚴謹、理論上的嚴謹與價值取向」

等特徵（Lasswell, 1951.轉引自蘇偉業譯，2010：7）。Lasswell 不僅想要發展 政策科學，更是特別強調要發展「民主的政策科學」，以在現實與理論層次都 能夠實現人類的尊嚴。由此可見 Lasswell 不僅奠定了一個以科學方法研究公 共政策的取徑，也開展了對政策本身的科學理性的想像。也就是科學重視客 觀性、追求真理的想像，投射到了對政策本身的理解。因此在政策分析的研 究上也逐漸形成重視實證邏輯的傳統研究取徑，包括了價值中立、重視數據

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資料收集的完整、以模型化的分析為基礎等等。實證主義的政策決策，不僅 將「客觀知識」與「主觀價值」予以二分，試圖將政策分析界定在技術層次，

以擺脫政治與利益衝突的影響。

在傳統的政策決策模型中，科學在其中扮演了重要的角色。不僅作為政 策決策程序的設計核心，也成為決策的正當性來源。不過若更進一步探討作 為決策正當性來源的科學其理解圖像。可以發現科學理解的圖像乃是建立在 客觀性、中立的技術、作為決策諮詢對象的科學家具有專業知識，以及其為 無私中立的態度將科學與政治分開等印象上。在環境政策過程中，科學知識 提供了政策決策者在評斷上的「客觀性」，因而產生強大的政策說服力（Keller, 2009）。

客觀性（Objectivity）是知識能夠獲得公眾所接受的重要特徵，也是相當 有力的重要資源。客觀知識意味著沒有偏見、獨立於個人主觀偏好之外，人 們會接受其代表所有人的利益，而非僅是特定利益或治理者（governed）的知 識主張。只是要獲得客觀性的方式，會依著不同的政治文化而有所差別。在 美國，要呈現公共政策所依循的知識的客觀性，往往會優先採用量化方式呈 現。例如風險評估，就是一種可使管制判斷具有客觀性的作法，企圖透過量 化方式來強調事實與價值的區別，以縮小不確定性與政治紛擾。但在英國與 德國，則是採取不同的方式來確保客觀性。在英國，是以專家顧問的方式進 行諮詢，以個人的專業能力來確保客觀性。在德國，則是透過代表社會各種 利益的專家們所組成的專家委員會，來確保能關照到各方利益觀點，從而獲 得客觀性（Jasanoff, 2005: 264-267）。

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在韋伯式官僚模型對公共行政的想像，乃是將行政機關視為執行法律的

「理性工具」：嚴格遵守由立法機構所制訂的法規，並且有效率地達成任務。

因此在「理性工具」觀點下的行政機關面對具有不確定性的風險管制時，其 首要工作則是「確認與評估某個特定風險。同時也評估採取管制措施所可能 帶來的影響」。為了做成此工作，行政機關必須收集各樣相關資訊，並且透過 專家來進行相關資訊的評估。由於法律約束行政機關的裁量權，行政機關必 須證成其決策的正當性。因此行政機關會以客觀性來做為其裁量正當性的由 來，以昭外部公信。為了達成客觀性，行政機關往往會依賴接受過科學理性 訓練的專家，來提供其容易做成決策，又能讓決策容易被外界所理解的分析 結果。這最理想的方是就是透過標準化的研究方法、量化數據來進行風險管 理以及方案評估。另一方面，行政機關透過嚴格遵守法規、明確的判斷標準、

標準化的研究與調查方法等，不僅僅是提供了決策的客觀性，也同時促成行 政程序的公平性。行政機關成為公平性的守護者，確保不同的利益、價值、

參與者等都能夠在相同的判斷程序當中，獲得公平不偏的評判。以有效減少 衝突（Fisher, 2007: 28-29）。

2. 政策引入科學知識的想像

為何「具有客觀性的科學知識」這樣的預設能夠帶來強大的政策說服力，

則需要若從一般人如何認知科學知識的生產來思考。在公眾的想像裡，科學 家透過實驗的方式而獲得科學知識。在實驗室中，科學家透過嚴格的環境控 制、遵循嚴謹的資料蒐集與變項控制過程，經由不斷地試誤而逐漸取得更多 的數據與論述。從外觀上來看，科學家們彷彿總是預備好了許多問題的答案，

成為確認事實與瞭解真相的重要權威。使得實驗室成了科學家取得力量的來 源（Latour, 林宗德譯，2004），在一般公眾的眼裡，科學家被視為是客觀、

有遠見、誠實、嚴謹或理論清晰的人物，並將攸關環境或科技問題的處理，

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交由「專家／科學家」來評估解決。

除了公眾對科學的認識圖像外，另一方面，在科學社群當中要如何確認 科學知識的可靠性，Jasanoff (1990) 認為來自於「同儕審查」。科學家透過 實 驗 所 獲 得 的 科 學 知 識 ， 必 須 透 過 其 他 科 學 家 同 儕 進 行 「 可 複 製 性 」

（replicability）的檢驗程序，才能成為被同行們所接受的新發現，這是一套 確認知識的公共規則（戴東源，2012）。由於同儕審查具有普遍性（universalism）、

公有性（communism）、無私利性（disinterestedness）與有組織的懷疑主義

（organized skepticism）等特性，因而使得「同儕審查」被視為賦予科學權威 來源的共通性標準。意即能夠通過同儕審查的科學知識，被認證為經過考驗 的穩固、可信的知識。

因此在這科學知識的理解下，面對複雜的環境議題，諸如：酸雨、全球 暖化、動物保育、空氣污染等等，以及環境議題所引起的政策問題，科學家 被認為是能夠提供最佳解答的人物。這正是技術統治論（Technocracy）的觀 點。藉由引入科學以及科學所生產的各種相關知識到環境議題當中，將會使 得環境所引起的政治（或政策）問題能夠得到解決。換言之，技術統治論者 認為各種政治爭論或政策爭議能夠透過一種客觀、具有科學標準的途徑來獲 得最佳的解決之道。這邏輯乃是將科學以一種線性模型引入政策程序中並展 開：首先確認環境問題，然後進行科學的資料收集與研究分析，得出量化模 型與預測結果。之後將結果進行如成本效益分析等各式分析。再經過各樣其 他考慮因素的權重衡量後，從而獲得最可接受的政策結果（Sarewitz, 2000）。

在這線性模型的思維下，技術統治論者認為降低科學不確定性的爭議，必然 可以降低政治不確定性的爭議。在科學上，透過尋求各種方案與其結果之間

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的關係、釐清概念爭執，就必然能夠產生最佳方案的共識（Peilke, 2007）。

3. 政策中的科學應用：管制科學

技術統治論者將科學知識生產的想像直接引入政策程序中，卻忽略了兩 者之間並非能夠如此平順地相嵌。原因在於實驗室科學與政策過程中所使用 的科學，兩者之間是不同的想像與框架。這也就是 Jasanoff (1990) 在其著作

《第五部門》（The Fifth Brach）中所區辨研究科學（research science）與管制 科學（regulatory science）的差異。前者即是一般所認知的實驗室科學；後者 則是在政策決策中所使用的科學。不同於研究科學，管制科學是屬於應用型 的科學，也就是生產與政策制訂相關的技術或工具。特別是因著政策決策所 需要的各種相關知識和技術，而進行知識生產。此外，管制科學作為政策決 策的輔助，需要提供包括評估、篩選、分析等工作服務。因此更看重透過既 有知識建構政策決策與政策執行工具的知識合成 (knowledge synthesis )，而 有別於研究科學所重視的「由同儕審查其真實性、原創性與重要性」的公開 發表論文。另一方面，管制科學也需要向決策者提供預測 ( prediction )，以協 助決策者評估決定被管制的技術可能產生多大的風險。此外，由於管制科學 與決策程序有很高的結合度，因此管制科學受到政策決策程序特質的影響也 很大。因此使得管制科學的面貌與研究科學有別。其中有兩項主要的影響因 素：時間壓力與評價標準。

由於政策決策常常有著迫切需要行動的時間壓力，這也連帶使作為應用 工具的管制科學也會受到影響，經常處於必須儘快拿出研究結果的壓力之中。

不同於研究科學可以不受時間限制的驗證與證明假說，管制科學最大的特色 就是在許多資訊未知的情況底下，必須做出決策。因為當一個決策行為若需

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要等待更多資料與研究的決策，往往會反被視為是不作為的決策。特別是在 於行政機關面對課責者（如國會、法院、公眾等）的要求下，亟需獲得來自 科學的答案，以作為決策的依據時，等待更多的證據出現，則往往容易被視

要等待更多資料與研究的決策，往往會反被視為是不作為的決策。特別是在 於行政機關面對課責者（如國會、法院、公眾等）的要求下，亟需獲得來自 科學的答案，以作為決策的依據時，等待更多的證據出現，則往往容易被視