風險治理的權力領域：管制標準設定

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二擇一情境，而是在行政程序的過程中，透過不同的參與者逐漸形塑出共同 可接受的決策模式與知識建構（Fisher, 2007: 16-18）。

3. 風險治理的權力領域：管制標準設定

行政機關必須遵行與滿足行政程序的形式規範，以及自身所認定的實質 規範，來做為回應外界正當性質疑的措施。在公共行政的管制程序方面，有 四個要素：1. 制訂標準（the setting of standards）、2. 尋找理由（the obtaining of an account）、3. 依據理由進行判斷（the judging of such an account）、4. 依 據判斷結果進行決策（decision about the consequences）（Fischer, 2007: 25）。

因此在政策的過程中，知識的性質會隨著其所介入的政治決策之性質的差異，

而有所不同。當政策涉及大多數的公眾關注與參與時，對於科學的諮詢往往 是為了釐清與界定問題，此時往往涉及知識的不確定性，以及專家之間的紛 爭，使得政策過程深具政治性。例如狂牛病、幹細胞研究等就是這樣的例子。

另一方面，當涉及日常管制監測脈絡（routine regulation context）時，意味著 涉及管制的標準之設定與准駁的權力，因此決策往往需要依賴於專家的高度 一致性，同時這樣的決策過程也很少公開（Maasen and Weingart, 2005）。

制訂標準的核心問題在於「可接受的界線在哪裡？」。對於標準制訂與政 策決策來說，除了相關資訊的需求之外，對於專家知識的需求也是同樣重要。

特別是涉及風險與不確定狀態時，專家對資訊進行判斷解讀的專家知識，則 是相當重要的決策依據。然而，專家並非僅單純指稱受過科學訓練的科學理 性者。而是泛指在自然科學、社會科學、產業界等不同領域之中，具備特殊 技能、經驗或知識的人。因此在政策過程當中，對於專家知識的應用與需求，

與在其他情境之中（如學術界）所應用的方式則有所不同。所看重的乃是綜

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合知識已進行判斷預測，而非用於知識生產（Fischer, 2007: 20; Jasanoff, 1990:

77）。

此外，因著政策環境的複雜化、不確定性的增加，已經沒有任何一個人 具備進行決策所需的全部資訊與專家知識。學者 Ortwin Renn 提出會遇到三種 知識性模稜兩可的困難：（一）解釋方面：由於科學的不確定性，使得專家在 風險成因上的解釋，無法有精確的確定，使得解釋呈現模糊。（二）規範方面：

即便有相當清楚的科學證據，但對於劃定可接受與不可接受之間的界線時，

將會涉及不同利害相關人的價值爭議。（三）解釋及規範上的模稜兩可：即是 同時面對科學證據的不確定，以及多元價值的爭議（引自周桂田，2014:

268-269）。因此在管制標準設定上，勢必需要透過對話交流的方式來填補知 識的漏洞，並且透過對話來認識不同的知識認知框架與觀點。以及透過交流 來收集更多相關資訊、更多的專家知識、價值的爭論等等，以使政策的決策 與執行，能夠回應多元的認知框架所產生的質問、疑慮，並且降低不確定性。

然而，此處所稱的對話交流模式，則是具有相當多元的形式。從小規模的不 同領域菁英專家對話，到開放讓更多領域、更多元的專家身份（例如常民專 家 Lay Expertise）能夠進入參與等等。至於採用何種模式，則是反映行政機 關、公眾、社會等各方對於知識的不同想像以及相互衝突協調的結果。換言 之，在政策過程中的衝突，不能僅僅只用科學 / 民主二分框架來理解，因為 這中間的界線標準是浮動的（例如什麼算是科學？民主參與的範圍？），衝突 乃在其中。不論何種模式，都需要同時考慮事實與價值、同時運用科學與民 主，這正反映了在具有不確定性的政策（例如風險管制政策）決策制度設計 的可塑性（Fischer, 2007: 21）。

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另一方面，然而由於現代行政的專業度與複雜度增加，立法機關缺乏足 夠的時間與資源來進行細部的立法討論。因此在法規的訂立上，法規所設定 的標準往往是概念性的。例如「提供合理、安全、健康的就業環境」，至於什 麼樣是安全的、健康的，則往往因著不同的情境而有不同的判斷，也需要有 更多的資訊來進行處理。因此會交由行政機關來進行細部的規範（例如實行 細則）。相同的困難也會發生在司法判決上，在具有風險不確定性的政策執行 與決策（通常指做成行政處分），司法賦予行政機關相當大的裁量空間，在法 律規範框架下由行政機關依據專家意見進行判斷和決策。法院僅審查行政機 關的決策是否合理、合乎一般的法律程序及要件。當然，這也是另一個爭議 之處，即是判斷行政機關決策「合理與否」的標準是什麼？這一點也正直接 與知識的範疇與標準制訂及判斷的程序等，有所關連（Fischer, 2007: 25-26）。

回到政策所需要的跨領域且具脈絡性的知識來看，「混合型專業知識」

（hybrid expertise）並不是一種純科學的專業知識。相反地，這是一種包含科 學知識與其他類型知識的混合體，進而所形成的對於環境的系統性知識。而 所謂其他類型的知識，則是指能夠將科學予以脈絡化的知識（contextualize scientific knowledge）。因而能夠參與在知識建構過程的參與者身份也隨之擴 大，包括了具有在地知識的常民專家、職業專家與科學家（lay, professional or scientific experts）。具有不同知識類型的專家能夠涵蓋在負責任的公民的角色 上，同樣都在一個平台上以公共利益為最終訴求來調和其各自的知識與價值。

常民知識與地方知識的重要性。在風險評估的過程中，除了多元專家進行跨 領域的多元審查外，由於在地居民、公民與相關團體等，基於長期關懷某一 議題領域，而發展出準科學知識的見解；或者公眾因著自身的生活經驗與智 慧累積而成的在地知識，提出包含社會、倫理、性別、階級等思考面向的論 述。這往往能夠提供、突破狹隘的科學風險評估的視野，以及改變對風險的

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定義和內涵，甚至帶來不同的調查方法的設計（周桂田，2014: 262-263）。因 此參與不僅依賴負責任的公民，也能產生負責任的公民。此外，參與平台可 以被稱為「場域」（agora），藉著這個參與的場域中，知識並非純理論或者純 政治的，而是混合型知識，也具有相互競爭的價值與主張。在場域中進行討 論與協商，因此形成了基於混合型知識（也就是系統性的環境知識）為基礎 的政策決策。（Nowotny, 2003:156 ; Maasen and Weingart, 2005:14-15）。