第一章、 導論
第三節、 研究架構
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第三節、 研究架構
環境政策所涵蓋的環境知識建構，不僅包含科學知識的生產，還包括了 問題建構、議題範疇的界定、專家的身份認定與標準等等各種要素。諸般的 要素共同影響了如何建立起具有系統性的整全的環境知識。將這些要素所串 連起來的結構，也就是環境政策的相關制度。對於環境政策的決策與知識生 產而言，制度扮演相當重要的行為引導的角色。
制度是在社會中的結構框架，包括了正式的法律規定與非正式的共享價 值規範，而且能維持一定程度與時間的穩定性。此外，在這結構框架能夠影 響在其中的參與者之行為，不僅約束參與者的自主性與能動，同時參與者也 能夠認同與接受制度的合法性，以及參與者的行為具有某種程度的可預測性 ( Peters, 2012 )。而制度的運作模式，則是透過三種行為規範而呈現：禁止、
允許、要求( Ostrom, 1990 )，即哪些行動與結果是被要求或許可的、哪些行動 與結果是被禁止的。透過規則的運作，這些規則會決定誰、哪些因素等會被 納入決策情境當中，並且決定資訊如何被提供與組成，以及參與者如何做成 決策。因此，制度細節是重要的，因為制度運作是否能夠穩定、是否能夠改 進每一個重要參與者以及受影響者的狀況等，都有賴於制度結構的安排
（Ostrom, 1990）。
就制度的運作而言，行政機關往往扮演著制度的生成與維護的角色，因 為對行政機關來說，制度具體呈現了組織的行動目標，也同時作為組織的行 動指引，特別是在正式化的組織結構當中，必須透過各樣結構設計、規則與
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作業程序等，使得組織在執行其工作時，得以穩定地反覆進行相同的工作，
使組織具有可預測性。這樣的可預測性，對行政機關而言，更是重要。因為 管制政策與資源分配政策，正是政府最具權威特色的治理行為。因此行政機 關需要降低組織決策中的個人影響與任意性，以確保行政機關能夠一致地對 待所有的服務對象，這一點即是在論及「行政中立」時的「政治/行政二分」
想像的具體內涵。
不過在政策過程當中，並非僅表面宣稱維持「行政中立」就能保持中立，
而是必須具體呈現在行政機關的行動上，因此這也展現在行政機關的行動邏 輯當中：決策或行動必須依照各種事先公開外顯化的規則或判斷準則來進行，
這是「依法行政」的特色。然而法律或規則並非一套鉅細靡遺的電腦程式，
讓行政機關完全據此進行，特別是行政機關每天所面對的各種事務皆不相同，
因此在其決策過程當中，也為行政機關帶來判斷的空間。因此行政機關在進 行決策時，則會優先考量政策是否具有「可行性」，來決定其政策的偏好，因 而往往侷限在「哪些工作項目是能夠在既有架構下被執行」的選擇之中（Peters, 2010: 200）。換言之，行政機構會透過從組織內部所發展出來的「機關意識型 態」（agency ideologies）的框架來詮釋與判斷具體的事務。此外，由於政策涉 及一般民眾的生活或權利義務關係，因此外部如國會、一般民眾，對於行政 機關進行決策與執行政策便也有著正當性的要求。除了傳統法律所賦予的正 當性外，在面對複雜環境的情況下，另一個決策的正當性來源，即來自於專 家，行政機關越來越依賴多樣的專業或半專業團體，例如透過醫師、環境科 學家、社工人員等來協助其進行判斷。
既然專家成為行政機關的正當性來源之一，那行政機關對於科學的想像
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框架，也就會形成其對專家身份的想像與在行政程序中的定位。在傳統的政 策決策模型中，科學作為政策決策程序的設計核心，也成為決策的正當性來 源。對科學的理解圖像是建立在客觀性、中立的技術、作為決策諮詢對象的 科學家具有專業知識，以及其為無私中立的態度將科學與政治分開等想像框 架上。在環境政策過程中，科學知識提供了政策決策者在評斷上的「客觀性」
（objectivity），客觀性是知識能夠獲得公眾所接受的重要特徵，也是相當有 力的重要資源。客觀知識意味著沒有偏見、獨立於個人主觀偏好之外，人們 會接受其代表所有人的利益，而非僅是特定利益或治理者（governed）的知識 主張。對於這一點的科學想像，正與行政機關所強調的行政中立原則，具有 概念上的相似性，因此客觀性也往往被移轉為行政正當性的內涵。但是如何 獲得客觀性？則又奠基在對於科學想像的另一個面向，即是重視實證邏輯的 傳統研究取徑。特別是在環境政策方面，對於科學的實證性想像框架，更是 成為主要的思考方式。例如風險評估，就是一種可使管制判斷具有客觀性的 作法，重視數據資料收集的完整、以模型化的分析為基礎等等，透過量化方 式來強調事實與價值的區別，將「客觀知識」與「主觀價值」予以二分，試 圖將政策分析界定在技術層次，以縮小不確定性與政治紛擾，欲以此擺脫政 治與利益衝突的影響，維持組織的行政中立想像。
行政機關因著組織特性所產生的重視正當性與合法性的行動邏輯，以及 其所認知的：與組織特性有理論上相近性的科學想像框架，兩者共同決定了 行政機關對於環境問題的建構，取得環境知識的方式，以及其面對民間的環 境議題爭議的方式。對行政機關而言，環境政策是奠基在環境知識與資訊之 上，因此基於環境知識與科學的想像框架，也會對於環境的「知識建構」與 相關制度帶來影響。由於制度是透過禁止、允許、要求等行為規範的方式來 進行「劃界」行動，意即決定與定義哪些要素得能進入制度之中，成為決策
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的基礎，又哪些要素被排除在外。因此，對於環境的「知識建構」而言，什 麼樣的資訊可以進入政策過程中、決定哪些知識與資訊需要被生產、決定何 種知識類型能夠取得做為政策決策基礎的合法性地位等，也是透過制度的劃 界行動而決定。
因此，就知識建構模式來看，可以從三個面向來探討：即知識類型、知 識生產方式、資訊與知識的來源。在知識類型部分，環境政策一般所憑依的 是環境科學知識，因此什麼樣的知識類型屬於被認可的科學知識、又地方居 民的經驗感知與地方知識等，能否進入程序當中，抑或需要轉譯或被代言、
地方知識是屬於因果關係的知識或者只是環境現象的觀察等，則是受到制度 的決定。在知識生產方式部分，制度決定了哪些知識需要被生產、環境知識 的產生是透過何種方法論進行等等規範。最後在資訊與知識的來源部分，則 是涉及不同的知識來源在程序中對各行動者（特別是政府部門）的約束力，
也就是從何處得到的資訊與知識、是由誰所生產的資訊與知識等，制度會決 定哪些來源的資訊與知識才能夠在程序中被認可。
依據前述，本研究架構設計如圖 1-1 所呈現。透過本圖呈現行政機關依 據其行動邏輯與科學想像的框架，進而詮釋與定義什麼是環境問題，進行建 構。並且依據其問題建構而將其框架具體呈現在制度的設計與運作上，以及 形成其環境知識建構模式與決策。
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圖 1-1、研究架構
行政機關的「正當性」行動邏輯
「合法性」的思維框架：
法規化、程序化
制度的應對 設計與調整
行政機關對環 境問題的界定
「科技理性」的思維框架：
客觀中立、技術化 決策模式與
環境知識生產