第五章、 行政程序中的科學、僵局與決策：六輕工安事件
第二節、 在行政程序中的科學決策僵局：因果關係與資訊不足
2. 行政程序中的問題結構轉變：從因果推論轉向資訊生產方法論 152
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在以科學技術為主要知識生產框架的行政程序當中，不僅僅某種程度限 制了資訊生產的樣貌，同時也限制了參與者的身份角色。透過行政程序的運 作，強化了「專家」在行政程序中的影響地位，民間資訊則需要由專家進行 轉譯或代表，才能進入正式程序之中。在頭兩次的「環境影響調查報告書」
審查專案小組會議中，因著諸多資訊的缺漏，包括缺乏空氣、地面水質、海 域、毒性化學物質、土壤、地下水等相關環境檢測。因此在第二次專案小組 會議時便決議請環保署召開「專家會議」，以討論六輕工安事故後，開發單位 與環保機關應進行監測項目、方法或蒐證等細節。因此在專家會議時，環保 署特別請目的事業主管機關、台塑、雲林縣政府（環保局、麥寮鄉公所、台 西鄉公所）與環保團體四方分別推薦共 16 位專家參與。至於作為利害相關人 的居民代表，則是在專案小組會議主席的建議下，才得能進入程序中，獲得 正式參與的身份 35。
2. 行政程序中的問題結構轉變：從因果推論轉向資訊生產方法論
在工安事件發生後，事件帶來的環境污染，與鄰近地區農漁業損害現象 之間，是否具有因果關係。一直是民間所在意的焦點。在工安事件發生之後，
有學者認為六輕的重油燃燒會導致大量的硫化物、氮化物等排放至大氣中，
遇雨而形成酸雨，會造成環境與農漁業的影響 36。例如雲林麥寮在工安事件 後傳出有大量的吳郭魚、文蛤暴斃的事件，以及 2000 多隻雛鴨死亡的事件37。 麥寮當地養殖業者指稱工安事件發生之後，有大量黑煙冒出，並且隨著雨水
35 「六輕工安事件環境監測及蒐證方法」專家會議會議紀錄，2011.11.03
36 「成大化工系主任陳志勇說，這次六輕的工安事故，因重油中含有硫化物、氮化物、粒狀物 等，只要遇雨形成酸雨，都會嚴重衝擊環境和農漁產業。」（李鋅銅、段鴻裕，2010，〈雲林人 怒！養殖業：黑煙落塵 魚群暴斃〉，聯合報，2010-07-27。）
37 李鋅銅、段鴻裕，2010，〈六輕火熄了 鴨子、文蛤大量暴斃〉，聯合晚報，2010-07-28。
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落至養殖池水面，形成黑色覆面。因此質疑是大火的落塵導致水產損失。在 面對水產養殖生物死亡的現象，是否為工安事件所致，以及導致死亡的因素 為何、中間的因果關係為何，便成為環評過程中的爭論焦點 38。
在環評過程中，民間團體試著透過所掌握的既有資訊，如風向、養鴨場 的方位、時間、環保署的空氣監測資訊等，以邏輯推論的方式來論述生物死 因與疑似酸雨及落塵之間的因果關連。例如：民間團體稱六輕大火重油燃燒 的含硫量高，會隨風飄散到大氣中，因此根據環保署報告，可以看到在 7 月 27 日凌晨 2 時PM10 濃度有升高的現象。且從空污飄散的路徑來看，前一天 開始即吹西南風，而且受害養鴨場也位於火災事件的東北側，又 27 日當天凌 晨 1 時開始下大雨。當天清晨就發現約 2500 隻幼鴨死亡。故推論燃燒煙塵與 酸性物質掉落養鴨池，也造成附近魚塭大量魚死亡情形 39。
對於地方居民農漁業損失的情況，台塑在第一次提出的環境影響調查報 告書中認為，總生菌數與弧菌數偏高可能才是水產生物致死的原因之一，因 此朝病菌致死的方向進行調查與收集資料。不過在環評過程中，有專家指出 台塑在既有的生物樣本檢測數據，不足以支持總生菌數及弧菌數偏高可能為 水產生物致死原因的說法 40。因此，造成農漁產損害的因果關係爭論，便不 斷地在程序中被提出。
在面對環境問題時，因為實地環境與實驗室最大的差別即是在實地環境
38 在田野訪談時，問到有關工安事件後的影響，當地的受訪者（S-S1、S-C1）表示有養殖池出 現落塵、也有聽到有養殖戶的文蛤死亡。不過對於是不是受到這次工安事件的直接影響？受訪 者不敢下這麼直接的因果判斷，因為不清楚是哪個環節導致死亡。不過總體來說，養殖環境變 差是確實有的經驗感知，養殖作物對於環境變化的承受力變差了。
39 「台塑石化股份有限公司麥寮一廠煉製二廠工安事件環境影響調查報告書」專案小組 第 5 次 審查會議紀錄，2012.10.01
40 「台塑石化股份有限公司麥寮一廠煉製二廠工安事件環境影響調查報告書」專案小組 第 2 次 審查會議紀錄，2011.05.09
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是屬於開放系統，有許多未知的因素在影響環境問題的發生。因此，在環境 事件發生之後，往往只會看見有環境變化的現象，但是未必會知道造成變化 的原因，甚至連要如何確認成因的方法論與假設及推論方向，都會成為爭議 的焦點。因為在開放系統當中，問題現象的發生，可能可以歸因於單一起因，
並且推論之間的因果關連；但也有可能是複合因素所共同造成的，無法清楚 進行歸因。另外在因果推論的過程中，也包含了確認因果關係的論證密度的 爭議。
但是在環評過程之中，因為缺乏許多可資判斷的環境監測資料，如土壤、
底泥的重金屬量、煙塵飄落的範圍、生物體的毒性資料等，而且也缺乏可作 為比對的平時監測資料，因此難以判斷造成水產死亡的因素 41。這使得損失 事件的因果論證變得困難。由於缺乏空氣、地面水質、海域、毒性化學物質、
土壤、地下水等相關環境檢測。資訊不足與證據力受質疑，使得環評程序當 中的爭論，從因果關係開始轉向了如何收集可靠的證據資訊，以證明是否有 污染事實。因此在第二次專案小組會議時便決議請環保署召開「專家會議」，
以討論工安事故後，開發單位與環保機關應進行監測項目、方法或蒐證等科 學技術性的方法論議題。包括不斷被專家們提及的環境相關的背景值資訊，
如監測項目、監測範圍、監測頻率、尚須要進行水產品、農產品檢驗等。這 些都成為「專家會議」的主要討論議題。這也使得討論過程變得更加技術化。
為何在行政程序當中會從因果推論機制轉向技術化？原因在於當行政決 策以因果關係作為決策之基礎時，如何確認因果關係，或者讓程序中的利害 相關人能夠接受這因果關係推論，即是行政過程中的主要爭論焦點。因此議
41 由於工安事件後的環評過程，缺乏資料一直是造成無法進行科學推論的原因。因此在專家會 議的決議中，要針對水產養殖建立長期的生物急毒性監測。（專家會議第 2 次延續會議會議 紀錄，2012.02.13）
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程轉向資訊生產的技術化議題，則是以科學理性為基礎的行政程序中，必然 的結果。換言之，技術化是為了強化因果論證的手段，目的是為了取得以科 學理性為基礎的行政決策正當性。
雖然缺乏具體的直接證據，不過環評委員仍然在第三次專案小組會議時，
做出「火災工安事件在燃燒過程產生大量硫化物、氮氧化物、粒狀污染物等 空氣污染物，對附近養殖魚塭造成不良影響」（會議紀錄，2012.03.09）的決 議。審查會主席在書面意見中提到「硫化物、氮氧化物、粒狀污染物等空氣 污染物隨大氣擴散及雨水沖刷而沈降地面水體及土壤，造成環境重大影響。
後續發生之工安事件，因此多伴隨發生養殖鴨隻、魚、蝦死亡事件，對養殖 魚塭造成不良影響，昭然若揭」（第 216 次環評會會議紀錄附件三，2012.03.17）
換言之，環評委員對於因果關係的論證乃是在於認知火災後所會產生的污染 物及其擴散途徑，並且配合工安事件與水產死亡的時間順序和頻率關係，推 論兩者之間具有因果關係。不過台塑仍從養殖魚塭與底泥、農地土壤採樣檢 驗的數據未有異常作為辯論。並且採反證的方式論及若是落塵造成魚類死亡，
應該全區域都受害，不會僅有少數幾戶養殖戶受害。因此推論養殖魚類死亡 原因很多，不一定是火災所造成 42。台塑以不確定性作為爭論的重點，也使 得以因果關係為主軸的環評程序不斷地被拖延，無法做成決議。
因著工安事件後，對於環境具體污染與損失的因果關係爭論不斷，歸結 出這是由於「判斷資訊不足」所致，因此對於「因應對策」的內容，則導向 於：如何建立未來的資訊收集與處理機制，以作為未來再次發生工安事件後，
作為判斷污染情況與相關處理程序的基礎。
42 「台塑石化股份有限公司麥寮一廠煉製二廠工安事件環境影響調查報告書」專案小組 第 5 次 審查會議紀錄附件台塑企業發言單，2012.10.01
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3. 行政僵局的決策合法性基礎之移轉
在 2010 年至 2011 年這兩年間環評程序中，由於許多監測資料的缺乏，
使得中間的論證從因果關係轉向技術化的資訊生產方法論上，即如何建置能 夠獲得環境資訊與背景值的機制之上。這套機制也在第三次專案小組會議通 過，一直到第五次專案小組，並沒有太大的差異。然而對於行政決策之依據 的因果論證，依然爭論不止。也就是第三次到第五次專案小組會議之間，所 爭執的焦點便在於「工安大火事件是否對附近魚塭造成不良影響」此一命題 上。
台塑不斷以科學不確定性的方式來論證工安大火與魚塭生物死亡，兩者 之間沒有因果關係存在。其目的並非不願意接受專案小組所提的環境監測機 制，相反地台塑也強調所有專案會議中所要求的機制，都願意配合執行，並 且認為這是個很好釐清問題的機制。不過不接受這是基於環評法第 18 條所稱
台塑不斷以科學不確定性的方式來論證工安大火與魚塭生物死亡，兩者 之間沒有因果關係存在。其目的並非不願意接受專案小組所提的環境監測機 制，相反地台塑也強調所有專案會議中所要求的機制，都願意配合執行，並 且認為這是個很好釐清問題的機制。不過不接受這是基於環評法第 18 條所稱