第一章、 導論
第一節、 研究背景及目的
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第一章、 導論
第一節、 研究背景及目的
隨著工業化與科技的進步，科學理性與專家一直在社會中不斷獲得民眾 的信任，也成為引領進步與解決問題的代言人。然而因著工業化的開展，社 會享受了工業化所帶來的繁榮，現代科技社會在生產財富的同時，也連帶地 將工業化所帶來的各樣環境問題帶入了日常生活之中。諸如工業製成過程中 所產生的各種污染、因科技物的重大意外所產生的環境問題（如核電廠事故 的輻射塵問題），乃至溫室氣體所帶來的氣候變遷問題等等。換言之，當科技 與工業建構了現代社會的日常生活基調，同時也引入了其環境問題的副作用，
而環境問題的規模也隨著科技的進步而日漸擴大，使得在環境事務逐漸成為 重要的公共事務。同時也考驗著政府對於環境問題的治理能力。
在傳統的環境治理思維當中，科學在其中扮演了重要的角色。不僅作為 政策過程的設計核心，也成為政策的正當性來源。政府面對環境議題時，慣 常藉由許多專家學者，使用科學知識取得權威性、正當性，並作為政策決策 的依據。因此在環境政策過程中，科學知識提供了決策者在評斷上的「客觀 性」，因而產生強大的政策說服力（Keller, 2009）。人們對環境政策的想像有 著一個重要假定：即是環境問題的科學屬性越強，越有可能形成好的環境決 策。因此科學專家被視為是能夠提供最佳解答的人物。在面對複雜的環境議 題，諸如：酸雨、全球暖化、動物保育、空氣污染等等，以及各種環境議題 所引起的政策問題，被認為能夠透過科學尋求各種方案與其結果之間的關係、
釐清概念爭執，就必然能夠產生最佳方案的共識（Peilke, 2007）。因此在環境 政策的制訂與執行過程中相嵌進各樣科學方法，並且著重專家參與在過程當 中的角色，是現代環境政策的重要特徵。
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但從科學知識的社會建構論的角度來看，政策制訂所依據的科學總是摻 雜著各種因素。包括發生在方法論、實驗觀察的技術爭議，以及一些隱性的 個人屬性、專業和制度的偏好，影響著知識的生產、散播，甚至決策判斷 (Ascher et al, 2010; Jasanoff, 1995; Primack and von Hippel, 1974； 杜文苓，
2012)。另一方面，專家也可能扮演秘密的觀點辯護人，致力減少決策者可選 擇的範圍。主導了科學知識的生產、詮釋與解讀，藉由科學來影響政策選擇 的方向（Peilke Jr., 2007；杜文苓，2009）。此外，專家之間的爭論也不盡然能 促進理性決策。當政策中的科學，若遇到了過度批判（over-critical）時，則 會使得在立場對立的雙方，格外仔細審查對手的科學論據，因而產生了無止 境的技術爭論（Collindridge and Reeve, 1986）。
在台灣的環境政策過程的歷史脈絡當中，在環境議題與環境政策的經驗 研究中，不同的學者發現台灣在環境議題與環境政策上，多呈現以科學知識 與專家技術為核心的運作邏輯與樣貌。如李丁讚、林文源（2000）針對台灣 民眾的環境權感受之歷史變化的研究中指出。在早期的環境污染所造成的地 方居民身體傷害，在科學理性為判斷標準的思維下，受害者的痛苦、身體上 的感受被政府視為「不科學、不專業」。70 年代相關的環保法令出現後，政 府開始將污染以 ppm、pH 值、林格曼濃度等「抽象科學標準」的方式加以定 義，納入管理。使得污染與身體受害逐漸成為可以清楚定義、測量與解釋的 問題。然而這種「科學」的語彙與其背後代表的意義，卻非一般民眾所能理 解。因而仍必須仰賴「專家」代為協助與轉譯。不過科學知識符號與理性論 述，未必能完全收納民眾的身體經驗與感受。
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受害者能以其受害的感官與事實作為基礎來質疑專家與政府的說詞。在 未出現明顯可見的災害時，縱使對於相關事件的熟悉程度，以及地方生活經 驗所形成的「常民知識」（lay knowledge），會形成居民對於科學證據的研判 依據。但在政策制訂過程中，卻依然無法獲與專家論述相當的政策知識參照 地位。此一現象在鄰避設施的設置決策過程中，更是得見。如范玫芳（2007）
分析新竹橫山設置灰渣掩埋場的設置決策過程發現，討論是否興建灰渣掩埋 場時，地方居民基於其對於地方的認識與生活經驗，質疑專家所提出的環評 報告。但是科技官僚與開發業者仍是以「科學理性」為主導思維。強調「掩 埋場合乎法律規定，所採取的預防措施與監督機制在科學上是可靠的」（p.54），
因此居民的抱怨與擔憂多是屬於科學無知的杞人憂天，是為不理性的表現。
此外，杜文苓等（2007）分析竹科宜蘭基地的個案中，亦指出公部門的思維 模式，仍是強調相信專家與科技解決環境問題的能力（p.86），並指認民眾擔 心科技業進駐與製成過程中會造成無可避免的污染，是其對於環境專業的不 了解，乃至「誤認」，才徒增決策上的困擾。
知識社會學者 Michael Gibbons 提到現代社會的知識生產模式，要從更大 規模地看到學科領域之間的互動、公眾與專家之間的互助合作，以及應用與 實踐研究成果的動機及社會責任為基礎。作為環境政策所憑依的環境科學，
是屬於高度脈絡化的科學知識（Contextualized Knowledge）（Nowotny et al., 2001），使得環境政策往往涉及的知識層面很廣，可能涉及許多不同領域的專 業知識，例如大氣、水文、生態、健康風險、工程等等各領域。此外，環境 議題還包含了各種不同價值、利益、知識的各方利害相關人，他們對於環境 有著不同的認識與想像乃至主張。因此，環境政策往往涉及高度動態且複雜 的多元知識與價值，故而環境政策所需要的知識，不是在特定領域內的純理 論知識，而是需要跨領域、具脈絡性的整全的「混合型專業知識」（hybrid
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expertise），以提升政策的品質。所謂「混合型專業知識」是一種包含科學知 識以及各種能夠將科學予以脈絡化的知識（contextualize scientific knowledge）
（Maasen and Weingart, 2005:14-15）。因此從知識建構的角度來談，環境政策 也往往需要擴大更多的參與者，包括了具有在地知識的常民專家（lay experts），
能夠進入政策場域中。
進一步聚焦觀察台灣環境影響評估制度的設計，可以發現專家被設定為 中立客觀的角色。但這套模式不僅排除了常民知識的進場，更進一步造成政 府環境治理的信任危機。對於公民不信任，有學者指出能夠透過增加民主的 代表性來解決環境政策議程中的衝突，以補強決策的正當性（湯京平、邱崇 原，2010；陳俊宏，1999）。不過這是基於決策正當性的角度來思考公民參與 的重要性，而未進一步探討在環境議題上，造成公民不信任的結構性因素何 在。此外，有關審議民主相關文獻在政策程序上的討論，則多著墨於公民參 與是否能強化決策正當性、公民參與是否對於政策決策有實際的影響、是否 能被決策者所接受、以及公民在參與過程中學習到什麼？公民參與是否能將 公民所看重的價值滲入決策判斷的核心當中等等（Douglas, 2005; Fishkin &
Luskin, 1999; Luskin et al, 2002; Rowe and Frewer, 2000; Warren, 1992；；林國 明、陳東升，2003；林子倫、陳亮宇，2009 黃東益，2003、2008；黃東益等，
2007；陳東升，2006）。在國內的研究中，較少論及在環境政策的程序中的知 識建構是如何形成，以及公民參與能夠如何來建構環境政策知識。
經驗研究顯示，台灣的環境治理思維，是以專家與科學理性作為政策過 程的設計核心，此也被視為政策的正當性來源。但是與此同時，環境議題與 環境運動也不斷在發生，在這專家與科學理性作為決策基礎的思維框架下，
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對於環境運動的潛台詞想像往往是以「理盲濫情」作結。然而，從環境知識 建構的角度來看，「理盲濫情」一詞背後所反映的是不同認知架構的衝突，或 者是狹隘的科學想像的自我防衛？因此本研究將從行政的運作框架，進行探 討在行政過程中的科學是如何被詮釋與應用，以及型塑制度的設計，進一步 分析影響環境政策的結構因素為何。這是本研究最主要的研究目的。