環境風險治理的問題建構與知識建構

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

50

張在政策程序與政治體制層面上的衝突。因此，在某種程度上限制政策程序 的參與，是將知識主張之間的衝突得以排除的關鍵機制。

不過將知識衝突排除在程序外的主張，這背後的想像仍是將知識視是單 一型態的、是固定的，因此知識的衝突是不可能化解的。Jasanoff (2003: 159) 認為「公民有權利向專家和其背後支持的政府提出這個問題：為了實現理想 的目標，這些介入政治的知識本身是否正當或合適？」正如 Douglas（2005）

所認為如果科學專家僅僅閉門進行科學上的判斷，且沒有對外公開相關的決 策資訊，同時依循著這些科學判斷的基礎而做出公共政策。而且在過程中沒 有課責的途徑，那麼整個程序就是違反了民主的標準。因為科學專家試圖在 政策制訂與決策過程保持無價值偏好的中立，但是卻也掩蓋了其在方法論的 選擇、資料品質、解讀資料的正確性等方面仍然必須做出判斷。特別是當若 科學判斷出錯時，誰會受到損害？誰會負擔錯誤決策的成本，不論是環境成 本、經濟成本、健康風險等等？因此在這些不確定之下，科學專家會憑依何 種價值或原則進行判斷？考慮到這些潛在的問題後果，也使得科學決策無法 處於倫理價值的判斷之外（Douglas, 2005）。

2. 環境風險治理的問題建構與知識建構

在環境風險治理上，公共行政扮演著主要的管制與治理行動者的角色，

其主要的行動乃是進行標準的制訂與風險評估。因此在面對未知的環境風險 時，行政機關在規則制訂、標準制訂與風險評估等制度建構上，正面臨著行 動遭受各方質疑的正當性（legitimacy）危機（Fischer, 2007: 3-4）。這是因為 科技風險（technological risks）具有三個特質：第一個特質是「科學上具有不 確 定 性 」。 特 別 是 在 新 技 術 的 應 用 方 面 ， 由 於 風 險 是 發 生 在 開 放 系 統

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

（open-ended systems）之中，自然環境與人類行為的變化及互相影響，使得 技術風險難以計算出穩定的或然率（firm probabilities） 。這也並非投入更多 的科學研究，就可以得到對威脅，有更確切的認識。第二個特質是「人類行 為間交互作用所造成的不確定性」。例如三哩島核災意外，就是由管理、人員 操作失誤、技術設計等許多互相關連的因素所共同促成的。第三個特質是「風 險是否可被接受，取決於文化脈絡（cultural context）」。在社會當中，個人是 否願意接受風險，這往往與制度信任、控制、風險分配等等廣泛的社會安排 結構（social arrangement）要素，緊密相關。換言之，「問題不在於『要到多 麼安全才是夠安全』而是『要到多麼公平才是夠安全』」(The question is not

"how safe is safe enough" but "how fair is safe enough".)（Fischer, 2007: 7-9）。

對於環境風險與公共健康風險的評估。技術風險的決策，不是被認為是 由專家所負責的技術事項，就是被認為是由民主程序所決策的事項（Fisher, 2007: 11-13）。前者主張科學與專家知識才是風險決策的主要依據，其認為風 險是一個科學概念，只能依據科學來對風險有適當的理解。因此國家必須盡 可能地維持客觀性，並且強調決策者是在該專業領域中的專家。科學必須被 引入政策程序當中，卻又必須與政治、政策、法律保持距離，才能保障科學 的正直（integrity），以避免科學分析受到非理性的恐懼與武斷的價值所危害。

後者則認為民主程序與倫理價值才是決策主要依據。其認為風險評估是承載 著價值（value laden）。科學作為決策工具有其侷限性，包括在認識論上的限 制、科學客觀性僅是意識型態的化妝，以及對於風險的決策，正關係著整體 公眾期望如何過他們的生活。因此當論述到風險是否可接受時，倫理價值、

自由自治、信任建立等價值層次面向的考量，就非常重要。是故，國家必須 提供在科技風險決策中的公民參與，並且使因著科技風險而升高的價值衝突，

能夠被充分地討論。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

52

在以科學 / 民主二分框架來探討管制政策時，往往會被視為是事實與價 值兩者之間的衝突。科學 / 民主二分框架延伸而出的相對者身份就是專家與 公眾，在這框架下的專家與公眾的行動預設，也被視為專家處理科學事實問 題；公眾審議價值選擇的問題。在政策的技術評估方面，主要考量的問題乃 是：應該追求更廣泛的民主參與，以尋求最大化的政治正當性；抑或是將決 策建立在專家意見的基礎上？這裡的兩難在於：以嚴格的科學作為決策依據，

會產生決策正當性的問題；強調民主參與的重要性，又會衍生出擴大參與的 問題，同時也會產生判斷「誰應該參與」的困難（Collins and Robert Evans, 2002:

236）。

然而政策不僅僅只是涉及單純的科學技術，還包括了對於問題的建構、

對於風險是什麼的建構、以及如何管理風險等應用技術的不同認知與看法。

因此，對於不同的利害相關人而言，什麼是「事實」、「事實」應該如何認定 與評估，甚至對於環境的認識，以及在評估可能的風險影響、哪些影響需要 被考慮等，不同的利害相關人也有著不同的知識。這種以科學 / 民主二分的 方式來探討風險決策問題，這會使得政策過程之中的各方行動者，陷入一種

「二擇一」的比較問題之中，從而忽略了在風險管制上，不同的理解框架如 何互相影響的問題。當一個國家在描述某種新科技的風險時，無法提供一個

「 普 遍 接 受 的 或 正 當 性 的 後 設 理 性 」（ commonly accepted or legitimate meta-rationality），其勢必偏向某種角度觀點進行詮釋（Fischer, 2007: 10）。不 同的認識框架，也就會影響了對風險的詮釋。以基因改造作物為例，有些人 會將基改作物視為傳統農業技術中的「雜交」的自然延伸；也有些人認為基 因改造是一種全新的技術，必須特別予以評估。這些往往反而是爭執的來源。

不過，也正是這些爭論，反而使得管制政策並非如科學 / 民主二分框架般的

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

二擇一情境，而是在行政程序的過程中，透過不同的參與者逐漸形塑出共同 可接受的決策模式與知識建構（Fisher, 2007: 16-18）。