行政組織的組織結構特色

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的環境感受與地方知識，使得環境爭議越演越烈，更進一步造成政府環境治 理的信任危機。因此對於公民不信任，有學者認為這是決策程序過程的民主 代表性不足所致，因此認為：若能夠透過增加民主的代表性來解決環境政策 議程中的衝突，就得以補強決策的正當性（湯京平、邱崇原，2010；陳俊宏，

1999）。不過這是基於決策正當性的角度來思考公民參與的重要性。卻未論及 決策與執行環境政策的行政機關為何無法將公民參與納入行政程序，以及地 方的環境感知與地方知識，為何往往無法改變行政程序的主要議程、問題建 構與知識建構？換言之，「科學」與「民主」在環境政策的行政過程當中，是 否具有結構上的不相容之處？為了進一步探討這個問題，需要回到行政機關 的組織結構特色，來尋找可能的原因所在。

第二節、 行政組織的組織結構特色

科層官僚制的組織結構是理性化的具體呈現，其是集合了高度具體化的 目標，以及高度正式化結構的理性組織。為了達到共同的某些目的，透過法 規設計，進行資源調動與分工。因此組織運作的特色就表現在可預測、可計 算性上。韋伯認為「官僚制是社會組織中最具有穩固性的一種組織型態，一 經確立即難以摧毀。因為官僚制乃是將「共同體行動」（Gemeinschaftshandeln / social action）轉化成理性且秩序井然的「結合體行動」（Gesellschaftshandeln / associational action）的特殊手段。因此，作為支配關係中「理性組織化」的 工具，對控制官僚機構的人而言，官僚制是強有力的權力手段」（Weber [康樂 等譯]，1991：56）。

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不過在組織層次的理性，其定義範圍很狹義，並不包括目標的選擇。相 對地，乃是指在既定目標的情況下，如何透過一系列有組織的行動，在最少 成本的情況下達到既定目標的效率程度（Scott & Davis, 2007）。高度具體化的 目標，提供了一個行動結果判准的明確參照點。因此當擁有特定的具體化目 標，可以指引組織進行結構的設計，包括設定工作任務、選擇人員、如何調 配資源、如何設計工作程序等，並且可以透過計算的方式進行最佳方案的選 擇。另一方面，組織目標的具體化也有助於組織獲得存在及行動的正當性，

因而獲得較具持續性的資源與其他團體的支持。

1. 可預測性

這韋伯式科層官僚組織的結構特色，也正是組織的正式化：即透過一連 串標準化工作項目與管理手段，來提高行為的可預測性。正式化組織具有可 預測性，因著組織的結構設計、內部運作所依循的規則與作業程序等，使得 組織在執行其工作內容時，得以穩定地反覆進行相同的工作，不至於有太大 的變化。因此組織成員得以在能夠預期的範圍內進行合作，降低不確定性，

並且穩定地提供產品或服務。因此使得組織成員能夠在特定條件下，對其他 成員的行為具有穩定的預期。而這種穩定的預期，正是能夠對行動結果進行 理性思考的重要前提。相對於個人而言，組織透過正式化結構所獲得的穩定 性，可以降低人員流動所帶來的影響，以確保組織發揮功能，以達成組織目 標。另一方面，正式化也意味著將組織運作的內在依循原則予以外顯化，形 成明顯的工作流程、形塑部門或成員的分工範圍與工作職權、資訊傳遞的流 向與命令指揮鍊。組織所做的行動與決策，都會受到一定的規則框架所約束，

在框架內進行。規則框架建構了組織的邊界與權限，並且透過法律予以支持。

因此這套規則框架也提供組織成員在進行決策或裁量時，有得以依循的判斷 依據，並據此進行決策解釋。得以更好地協調不同的工作項目、資源調度，

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以提高整體的組織績效（Scott & Davis, 2007; Simon, 1976 ; Hannan & Carroll, 1995: 20-21）。

這樣的可預測性的特色，對採取科層官僚制為基礎的政府行政機關而言，

更是重要。公共行政學者 Lindblom (1977: 21)指出政府與其他組織不同的地 方，在於其能行使權威，擁有合法使用暴力的權力。管制政策與資源分配政 策，正是政府最具權威特色的治理行為。因此政府行政機關的內部管理，最 主要的重點在於統一組織成員的行為，降低組織決策中的個人影響與任意性。

對政府行政機關而言，內部的一致性與可預測性是十分重要的，因為這確保 了政府行政機關能夠公平地對待所有的服務對象。這是一種基於專業的行政。

只是在行政機關中的專業，則是意味著「始終理性地依據組織內規定的特定 方法，精確地執行職務命令」（Scott & Davis, 2007）而已。

因著理性化的概念，韋伯的科層官僚制組織，在組織設計上就會形成底 下的六項特色：(1)明確界定職位的職權範圍。對於個人的工作活動內容，固 定在職位的責任上。(2)職位安排遵循等級原則，在職權範圍內，上級對下級 有管轄權。(3)對於工作內容與裁量判斷，存在一套指導成員行為的規則體系。

這套規則體系涵蓋正式的法規命令、過去的判斷經驗與原則等，以書面化的 方式存在於組織內，以此指引個別成員的工作行為。(4)不同的職位，依據其 工作內容，得以使用相對應的工具、資源、與行政手段。成員因著佔有該職 位而得能使用之。(5)選拔成員的標準是依據個人的專業能力，而非其背景條 件等。(6)成員是以受雇方式在組織內工作，雇用關係受到人事規定的保障，

不會任意被解雇。

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韋伯認為科層官僚制的理性是屬於「形式理性」，也就是透過正式化的形 式規則與法規來約束、指引成員的行動。換言之，韋伯對於形式理性的核心 概念是能夠準確地計算，一如會計般能夠具有依據專業知識進行計算。組織 內的工作程序正是能夠指引成員行動、發揮清楚計算邏輯的依循。工作程序 越能明確、正式化，就越具可計算性。這正是組織的內在運作邏輯。（Scott &

Davis, 2007）不過組織行為的可預測性，往往也是意味著組織缺乏彈性，是 組織僵固的來源。在韋伯的法律社會學當中，即談到：程序上的法治國原則 所涉及的概念是「法律的安定性」，即是透過法律的形式來維護程序的穩定與 可預測性；而實體上的法治國原則所涉及的是「正義」（Schluchter [林端譯]，

2014：240）。韋伯認為在形式理性與實質理性之間，具有潛在的矛盾關係。

越是要求法規的正式化，這與法院審判所追求的實質公平，將會產生衝突。

使得正式化有逐漸演變成形式主義的危險。當環境條件有所變化時，具有明 確規則與作業程序的正式化組織，往往不能迅速地調整內部作業程序以因應 環境條件的改變。此外，依循著科層官僚制的內在運作邏輯，無可避免地會 使得組織不斷地增生。也就是說，越是追求正式化，或使得明確的工作項目 越來越多，分工越細，因而組織規模也會越龐大，或者組織不斷面臨常態性 的人力不足的問題。

2. 組織內部的規範與秩序

組織內部的形式理性與組織本身所追求的組織目標或價值，是有可能脫 勾的。質言之，組織內部若能夠提供正式化的工作程序，提供明確的行政判 斷依據，就能夠支撐起組織的形式理性。至於組織是否能夠達成其組織目標 或價值，甚至組織要追求何種價值或目標，則不在形式理性的考量內。因為 當組織越是龐大，其組織目標的達成與否，很難直接歸因於個別成員的行動。

因此，組織對於內部成員的控制與可預測性，特別是對基層成員，乃是要求

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其依據組織所給予的規定來進行行政行為或判斷。只要符合正式化的相關規 定，就是理性的行政行為。因此，當組織規模越龐大、工作程序的正式化越 高。基於行政行為的可預測性與控制，組織也越要求成員的行為必須符合各 樣相關的正式規定。

學者 Amitai Etzioni（1975）的經典研究，探討「組織成員為何會服從規 則」此一個權力主題，其認為隨著組織目標的不同，組織內部運用權力以及 開放成員參與的程度也不同。Etzioni 認為當組織是以維持「秩序」作為其組 織目標時，便會形成一種以「強制力」做為基礎結構的組織型態與運作方式。

科層官僚制的組織特色，是以高度的正式化、高度的指揮控制、與高度的程 序化執行為組織特色。因此科層官僚制的組織型態適合於處理明確目標與環 境穩定的例行性業務。其對於組織內部成員的要求，則是重視其行為的可預 測性以及符合組織的一體性。在科層官僚制的體系當中，上級領導者以掌握 科層體制所賦予的支配權威，指揮下級行動。然而科層官僚制組織內部所強 調的一致性，以及對於正式程序的強調和要求，其所帶來的反功能則是產生 目標錯置的問題。下層文官的行為會嚴格遵守規則條文的規定，或者找到相 關的規定與慣例，以避免受到上級主管的處罰。不會在規定之外發揮個人的 自主性。文官對規定的順服成為組織管理的目標。秩序意味著維持穩定、可 預測。在缺乏積極的績效判斷標準時，秩序是作為績效的保守替代模式。

另一方面，對於可預測性的追求，不僅僅具體呈現在內部管理與作業程 序當中，也呈現在當組織在面對外部各種不同情境輸入資訊上的處理，以及 面對外部各樣要求的處理上。組織理論學者 Karl E. Weick 認為進入組織中的

另一方面，對於可預測性的追求，不僅僅具體呈現在內部管理與作業程 序當中，也呈現在當組織在面對外部各種不同情境輸入資訊上的處理，以及 面對外部各樣要求的處理上。組織理論學者 Karl E. Weick 認為進入組織中的