2. 兒童權利公約之內涵與運作機制
2.2 兒童權利公約成立之沿革
接續前一節國際人權條約對於兒童權利的規範，可得知兒童權利在國際人權 條約上保障仍有所不足，也一定程度地促成了《兒童權利公約》的制定，因此本 節則欲從兒童權利之發展脈絡切入，探討《兒童權利公約》在國際人權法上的發 展過程，因此以下本文將區分為三部分，第一部分是介紹兒童權利之濫觴，亦即 1924 年通過之《日內瓦兒童權利》；第二部分則是開始單獨承認兒童權利，1959
59 See supra note 24; supra note 25; supra note 38.
60 參見《兒童權利公約》序言，序言不僅強調兒童有權接受特別養護與協助，並提到｢考慮兒童應 受到充分之訓練，使其能在社會中過其個人獨立生活。並應在聯合國憲章所揭示之理想精神，特別 是在和平、尊嚴、寬容、自由、平等以及團隊精神之下獲得培育成長。｣
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年通過之《世界兒童宣言》；第三部分則探討《兒童權利公約》之制定過程，對 兒童權利之發展以及《兒童權利公約》之制定沿革作一完整介紹。
2.2.1 日內瓦兒童權利宣言
有鑑於第一次世界大戰對於兒童所造成的傷害，國際聯盟（League of Nations）在第五屆大會上通過了《日內瓦兒童權利宣言》（Geneva Declaration on the Rights of the Child，以下簡稱 1924 年宣言）宣示所有國家之男女，不論種族 或國籍都應給予兒童最好之福利，並進而確認了兒童之五項原則：第一項原則是 每個兒童應被給予物質與精神的正常發展所需的各種便利與措施；第二項則是飢 餓的兒童應被給予食物；生病的兒童應獲得救治；犯錯誤的兒童應被挽救；無家 可歸的兒童應獲得保護與援助；第三項是災難中的兒童應獲得保護與援助；第四 項是兒童處於能使其獲得謀生能力之地位，並且應受保護以防各種形式的剝削；
第五項應以兒童在長大後得以服務他人之意識將兒童撫養成人。61
《日內瓦兒童權利宣言》的重要性在於將兒童之地位提升，第一次明確指出 國家中之男女皆須負起保護兒童之義務，這與過去中西方多半將兒童視為私人財 產的概念大相逕庭，此宣言使得兒童權利保護之概念開始萌芽。不過該宣言並未 確認兒童為權利之擁有者而得以行使作為權利主體，反而視兒童作為保護之客 體。如前所述，該宣言之出現僅是對於第一次世界大戰之反思，且從宣言內容來 看著重於兒童之健康與成長，毋寧是兒童福利之給予。再者，該宣言並不具有法 律上效力，僅具建議性質，當然也未課與國家義務去遵行。第三，特別的是宣言 之序言僅指出國家中之男女須負起保護兒童之義務，而未提及國家應負之義務，
這與後來《兒童權利公約》明確規定國家應承擔之義務大不相同。
從《日內瓦兒童權利宣言》背景、內容和法律性質觀之，離兒童權利之確認
61 GERALDINE VAN BUEREN,INTERNATIONAL DOCUMENTS ON CHILDREN 3(1993).
27 過《兒童權利宣言》（United Declaration of the Rights of the Child）期許兒童得有 幸福之童年，為其自身和社會的利益中享有各種權利以及自由。
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73 Michael Freeman, Introduction: Children as Persons, in CHILDREN’S RIGHTS: A COMPARATIVE
PERSPECTIVE 3. (Michael Freeman ed., 1997).
74 U.N. Doc. A/33/45 (1978).
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2.2.3 兒童權利公約之制定
在 1959 年宣言的制定過程中，即有國家提出應制定保障兒童權利之專門公 約，而非僅具建議性質的宣言。波蘭即表達了支持的立場，然而其他國家顯然地 對於而對於兒童權利仍不夠重視，不認為制定公約具有優先性，例如荷蘭代表即 認為制定公約的時間還不夠成熟。75
直到 1970 年代，制定《兒童權利公約》的討論才逐漸受到重視，而前述原 先反對制定公約的國家開始有所轉變，而轉變主要係基於下列原因：首先，許多 國家之內國法對於兒童之地位態度開始有本質上的轉變，因此1959 年之《兒童 權利宣言》已經無法反映當下的兒童需求，例如該宣言並不包含兒童之公民與政 治權利；再者，國家開始認知到預防兒童歧視最好的方法應是積極地以國際立法 的方式賦予特殊群體特定權利並使其具有法律拘束力，1979 年制定之《消除對婦 女一切形式歧視公約》即為一例；第三，基於兒童之脆弱性以及不成熟的身心特 質，相較於既有的國際人權條約，必須以更高的標準保護其生命，因而須賦予其 特殊權利，這也是大多數國家紛紛改其反對立場的最重要原因；第四，為了更有 效的針對兒童身心特質之特殊性，在適用兒童權利時便需要不同的解釋原則，最 基本的原則即包括促進兒童之能力以及兒童最佳利益原則；第五，由於國際法上 的區域或雙邊協議開始處理到兒童權利保護問題，故制定一個統一的國際標準便 有其必要，並且1924 年之《日內瓦兒童權利宣言》、1959 年之《兒童權利宣言》
以及1966 年制定之《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公 約》並不能為兒童提供完整的權利保障，像是後來《兒童權利公約》之起草者即 希望該公約可以不僅適用於兒童，也包含到從事兒童權利相關工作的人。7677
75 U.N. Doc. E/CN.4/780 (1959).
76 例如，公約第 42 條即規定締約國應保證以適當積極方法，使成年人和兒童同樣知道本公約之各 項原則與條款。
77 GERALDINE VAN BUEREN,THE INTERNATIONAL LAW ON THE RIGHTS OF THE CHILD 13-14(1995).
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1979 年「國際兒童年」（International Year of Child）為重要之轉捩點，波蘭 政府提出了《兒童權利公約》的草案，78聯合國人權委員會在上決議成立《兒童 權利公約》起草的工作小組（Open-Ending Group）。工作小組無名額限制，因此 任何代表人權委員會之 43 個國家皆得參與，聯合國所有會員國皆得派出「觀察 員」（Observers），政府間組織（Intergovernmental Organizations）亦然。具有聯合 國經社理事會「協商身分」（Consultative
Status）的非政府組織（Non-governmental Organizations）亦可以參與會議不過沒有發言權，但是其要求很少被 拒絕。工作小組的會議是公開的。在1979 年到 1987 年間，工作小組會議每年召 開一次，不過制定效率緩慢。1988 年聯合國大會為轉捩點，大會要求人權委員會 將公約置於最優先之地位，並希望在國際兒童年的十週年，亦即1989 年完成公 約的制定工作。這也使得工作小組加速進行文本的審查工作。79除了前述工作小 組的貢獻之外，政府間組織和非政府組織在制定過程亦扮演重要角色。首先是國 際政府間組織，國際勞工組織（International Labour Organization）在公約第 32 條 兒童勞動的權利上即有極重要的地位。至於非政府組織，像是國際特赦組織
（Amnesty International）、反奴隸社會組織（Anti-Slavery Society）也都積極參與 了公約的制定。80最終，人權委員會在1989 年的全體大會上提出《兒童權利公 約》的文本。聯合國在1989 年 11 月 20 日決議通過，並於同年 1 月 26 日起開放 各國簽署，而開放當天即有61 個國家簽署。在有史以來最短的時間之內，1990 年9 月 2 日，公約在獲得 20 個國家批准後正式生效。生效後，聯合國紐約總部 隨即舉行世界兒童問題首腦會議（World Summit for Children），慶祝《兒童權利 公約》生效。在會中並通過《執行1990 年代兒童生存、保護和發展世界宣言行 動計畫》（The Plan for Action for Implementing the World Declaration for the
Survival, Protection and Development of Children），與會的 71 位國家與政府代表號
78 有關草案的內容，SeeSHARON DETRICK,THE UNITED NATIONS CONVENTION ON THE RIGHTS OF THE
CHILD:AGUIDE TO THE”TRAVAUX PRÉPARATOIRES”33-36(1992).
79 Supra note 78, at 21-27.
80 Supra note 78, at 24-25.
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召所有政府促成盡快批准和實施該公約。811990 生效至今，共有 193 個締約國，
為目前世界上最多締約國之公約82。公約的制定與生效，係兒童為權利主體之確 認，象徵著兒童權利發展的里程碑。
2.2.4 小結
自《日內瓦兒童權利宣言》、《聯合國兒童權利宣言》至《兒童權利公約》之 通過以來，象徵著兒童權利在國際人權法上之進展。就法律性質而言，從原本不 具拘束力之建議性文件到具有法律拘束力的公約性質，象徵著兒童在國際法上法 律地位之承認；就權利內容而言主要相異點有二，首先，前二宣言之重點皆在於 兒童福利之給予，雖然兒童權利宣言賦權予兒童，但仍強調保護及照顧面向。而 公約的權利內涵即含括到兒童之各個面向，包含側重兒童照顧以及保護性質的生 存權及健康權等以及強調兒童亦同成人一般，擁有自我決定之面向，使得兒童權 利之內涵更為擴張。第二，公約相較於《兒童權利宣言》或者是《日內瓦兒童宣 言》，十分強調特殊群體或特殊狀況下之兒童權利，例如喪失家庭環境之兒童
（第20 條）、難民兒童（第 22 條）、少數民族與原住民兒童（第 30 條）等等。