國際人權條約與兒童權利保障之侷限性

從《世界人權宣言》、《公民與政治權利國際公約》到《經濟社會文化權利國 際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》以來，兒童的權利開始具體化，條文 也規範之十分詳細，除了直接指涉兒童權利之條文以外，其他一般性權利的解釋 中，不論是人權事務委員會、經社文委員會或是消除對婦女歧視委員會皆會特別 強調兒童應受之特別保障，上述公約所規範的兒童權利，有許多也見諸於《兒童 權利公約》之中。不過值得注意者係，不論是公約條文的明示保障或者是透過委 員會解釋強調之兒童權利保障仍然是不夠充足的，此可從以下幾點論之。

首先，雖然上述國際人權條約所適用之權利主體範圍包括兒童，也針對兒童 身心發展之特殊性，於特別條款下針對兒童設有權利保障，例如《公民與政治權 利國際公約》第24 條之兒童權利、第 14 條之少年司法程序中之特別權利、《經 濟社會文化權利國際公約》第12 條之健康權以及第 13 條之受教權。然而條文規 範卻有模糊之處，以《公民與政治權利國際公約》第24 條所規範之兒童權為 例，其僅規範兒童之身分權以及平等權，特別是平等權中雖然認為所有兒童基於 其未成年身分皆須獲得家庭、社會以及國家為其所設之保護措施，但不得歧視理 由之列舉卻不夠完全，例如基於國籍或身心障礙之歧視並未納入，這也使得基於 其他理由之歧視是否違反第24 條在適用上便有所爭議。除此之外，事實上兒童 受到歧視之原因除了本身地位不同，由於兒童生長往往依賴家庭之照顧，特別是 父母或是監護人，因此對於父母或監護人之歧視也可能間接構成對於兒童之差別 對待，然而該條亦忽略了此點。並且，公約雖然承認兒童基於其未成年之身心特 質應平等獲得國家之特別保護及照顧，但卻未課予締約國義務應給予兒童如何之 特別保護及照顧措施，人權事務委員會於第17 號一般性意見闡釋該條權利之時 也僅要求締約國提出採取何項特別保障措施協助家庭保障實現兒童權利，而未進

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一步闡釋特別保護措施之涵義。⁵⁴

再者，基於兒童之脆弱性以及不成熟的身心特質，相較於既有的國際人權條 約，必須以更高的標準保護其生命，因而須賦予其特殊權利，而該權利可能是不 適於成人的，此是前述國際人權條約所缺乏的，特別是《公民與政治權利國際公 約》以及《經濟社會文化權利國際公約》之相關權利規定。後來制定之《兒童權 利公約》第12 條兒童表達意見權、第 5 條及第 18 條父母之責任、第 20 條替代 照顧之規範以及第21 條兒童收養之規定等等皆是基於兒童特殊性所特別加以保 護而其他國際人權條約所沒有的。⁵⁵

第三，上述國際人權條約也都缺乏對特殊群體兒童之權利規範，以身心障礙 兒童為例，皆缺乏明文規定⁵⁶，僅係透過個別委員會於一般性意見之闡述之。無 父母照顧之兒童或者是難民兒童之權利保護亦然，特別是無父母照顧之兒童應特 別受保護以及照顧之權利不僅於前述三項國際人權公約中皆未強調，個別委員會 於一般性意見中也未予以強調之，因而對於這些處於雙重弱勢地位的特殊群體兒 童而言便有不周之處，因此透過以兒童為權利主體的公約內一併規範特殊群體兒 童之相關權利便有其必要性。

第四則是兒童權利的忽視，確認兒童亦享有權利的觀點在 1989 年《兒童權 利公約》制定以前，除了條文明文規範之外，上述國際人權條約委員會在一般性 意見的闡釋中幾乎忽視兒童之存在，未於一般性意見中特別強調兒童於一般權利 條款之實現應予特別注意，可以顯見兒童人權處於邊緣化的地位。舉例而言，

《公民與政治權利國際公約》第7 條免於酷刑之權利解釋上，人權事務委員會於

54 Supra note 16, ¶6.

55 Thomas Hammarberg, The UN Convention on the Rights of the Child and How to Make It Work,12 HUM.RTS.Q. 97, 98-99(1990); Jaap E. Doek, The U.N Convention on the Rights of the Child: Some Observations on the Monitering and Social Context of its Implementation, 14 U.F^LA.J.L.&P^UB.P^OL'^Y 125, 127(2002).

56 經社文委員會於 1994 年在第 5 號一般性意見中並指出《經濟社會文化權利國際公約》缺乏身心 障礙者的明確條款乃基於對於身心障礙者問題的重要性認識不足。See supra note 27, ¶6.

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1982 年發表之第 7 號一般性意見之闡釋中僅強調教育和醫療機構內之學生和病人 應在該條之保障範圍內，此時未特別強調兒童應享有該項權利保障，直到1992 年委員會再度針對公約第7 條發表第 20 號一般性意見替代第 7 號一般性意見時 始進而特別指出教育和醫療機構內之兒童應同受該條保障。⁵⁷並且，人權事務委 員會於一般性意見強調兒童之權利保障皆係於1989 年公約制定之後，消除對婦 女一切形式歧視委員會對於女童權利之特別強調亦始於1990 年發表之第 15 號一 般性建議。⁵⁸

第五，上述國際人權條約雖然確認兒童亦同受保障，然而兒童之脆弱性以及 依賴性之特殊性，單純僅確認兒童亦享有權利之規範或解釋模式，例如《公民與 政治權利國際公約》第24 條確認兒童身分權的規範模式對於兒童權利之保護與 實現上則有所不足，特別是兒童權利之保護及實現往往須透過家庭、社會甚至是 國家積極採取措施達成，因此制定一個強調締約國義務的規範模式的國際人權條 約便有其必要性。

最後，上述國際人權條約之執行機制委員會於一般性意見中強調兒童應受保 障之時，皆是立基於兒童身體和精神都處於未成熟之觀點，因而須特別保護以及 照顧的取向出發，然而強調兒童自主性、自我決定取向之權利，例如在言論與集 會結社自由之權利保障上，《公民與政治權利國際公約》第19 條以及第 22 條，

均未見委員會特別強調兒童亦應享有該權利。並且，即使開始對於兒童自主性及 自我決定權利有所強調也是直到晚近的一般性意見中，委員會才特別予以指出。

例如2011 年人權事務委員會於第 34 號一般性意見上，針對《公民與政治權利國 際公約》第19 條言論自由之闡釋上，在教師之言論自由以及兒童宗教信仰之衝 突上，選擇保障兒童之宗教信仰自由；又如經社文委員會於2009 年第 21 號一般

57 U.N. Human Rights Comm., General Comment No. 7：Prohibition of Torture, or Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (Art. 7), ¶ 2, (May. 30,1982); supra note 21.

58 Supra note 53.

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性意見上針對《經濟社會文化權利國際公約》第15 條文化參與權的解釋上始強 調兒童參與文化生活之權利。⁵⁹這也使得兒童權利在上述國際人權條約之圖像中 毋寧更著重於兒童身心未成熟，而需特別保護及照顧之面向，而忽略了兒童應一 定程度地具有自主性，事實上這也代表當時對於兒童的觀點仍是認為兒童心智未 成熟、脆弱以及依賴家庭及社會因而須特別照護，而殊難想像兒童具有自我決定 的能力，因此即使《公民與政治權利國際公約》保障所有人之言論自由及集會結 社自由，然而事實上兒童之此項權利是被忽略甚至不認同的。此點也是後來制定 之《兒童權利公約》最大之特性之一，亦即不僅強調兒童受到特別之養護以及協 助，並重視其能在社會中過其個人獨立生活獲得培育成長之自主性。⁶⁰

也由於上述國際人權條約對於兒童權利保障仍具有其侷限性，因此強調兒童 作為權利主體，具體並且廣泛地包含所有兒童，包含特殊群體兒童以及所有權利 之《兒童權利公約》，並且強調締約國國家義務的規範便有其必要性，更重要的 藉由公約的制定，透過國家報告審查以及一般性意見之發表，兒童權利委員會得 以專門監督各締約國實踐兒童權利，也使得兒童在國際人權法上脫離邊緣化的地 位而佔有一席之地。