萨土盟约的成立
在萨长二藩积极推动举兵倒幕的进程中，土佐藩内的主流派希望采取和 平的方式，前藩主山内丰信（睿堂）看到四侯会议决裂后，于庆应三年五月 二十一日向朝廷提出归藩的请求。同日在京都土佐藩的乾（板垣）退助，在 同志中冈慎太郎的建议下，和同藩藩士谷守部（干城）等一起会见了萨摩藩 家老小松带刀、西乡吉之助，并结成协作关系，从而在萨土两藩士之间产生 了举兵倒幕的密约。乾（板垣）是土佐藩的激进派，同藩的主流是要坚持和 平方式的，其主导者是同藩的参政后藤象二郎。
［船中八策］ 后藤象二郎依藩命住留长崎的时候，认识了同藩的海援队 队长坂本龙马，与坂本的思想产生共鸣。坂本龙马的新政体构想，是和后藤 一起在由长崎到京都的船上拟定的，因此被世间称之为“船中八策”。其纲 领为：（１）大政奉还，政令归朝廷；（２）设置上下议政局，万机决于公议；
（３）录用人才，裁减冗官；（４）和外国的交际，要基于公议订立最合理的 规约；（５）折衷自古以来的律令，撰定永远的大典；（６）扩充海军；（７）
设置亲兵守卫帝都；（８）使金银货和物价与外国平衡等八条。这是一个模仿 西洋议会政治的中央集权体制的构想，即把政权归于朝廷，使国政一元化，
采用二院制的公议政体案，这个构想案成为后来明治政府政体书的出发点。
后藤、坂本二人抵京时（六・十三），山内丰信已离开京都。两人与在 京的福冈藤次（孝弟）等藩内的主流派进行了协商，在达成协议案后（六・十 五），立即去做武力倒幕论者中冈慎太郎的工作。
萨土间的协定
后藤象二郎、坂本龙马二人为了实现大政奉还的方策也与萨摩藩进行了 交涉。其结果，于庆应三年六月二十二日萨土两藩的代表在三本木的饭馆会 面，萨藩方面出席的有小松、西乡、大久保；土藩方面同席会见的有后藤、
福冈、寺村左膳、真边荣三郎和浪士坂本、中冈等人。席上达成的协定的“主 旨”是：（１）匡正国体，不耻于面向万世万国，此乃第一义：（２）“王制 复古宜审察宇内之形势以参酌匡正”；（３）“国无二帝，家无二主，政刑惟 归于一君”；（４）“设将军职以掌权柄，此乃天地间前所未有之理也，宜归 于侯列，应以翼载为主”（大久保利通手抄）。协定把德川氏置于诸侯之列，
使用了“王制复古”一语。
萨摩藩和长州藩已结成武力倒幕的战线，但同时又接纳了土佐藩以和平 方式解决问题的意见而订立了盟约，从而建立了以和战两手来应付政局变化 的势态。后藤在得到萨摩藩的赞同后，向由广岛进京的艺州藩家老辻将曹通 报了盟约书，也得到赞同，随后为做山内容堂的工作匆匆由京都赶回土佐藩
（七・四）。
土佐藩建议的决定
后藤象二郎一回到土佐（七・八），当夜就拜见了山内容堂和藩主丰范，
汇报了向将军建议的政权返上的方案。容堂认为大政奉还对于德川来说是恩 义两全之策，为此向家臣们进行了咨询。乾（板垣）退助则指责政权奉还是
空论，竭力主张以武力讨幕。容堂斥此说为暴论，并为此免去了乾的大目付、
其措词也是一致的。寺村、神山也向二条摄政提交了建议书的副本。
［艺州藩的建议］ 先前接受了土佐藩的大政奉还论，并加入了萨土盟约
（庆应三・六）的艺州藩，九月又改变了态度，加入了萨长的举兵盟约。然 而经后藤给艺州藩家老辻将曹解释说明了大政奉还策后，原本就属稳健派的 辻将曹转向了和平方针，并将后藤的意见传达给了本藩，随后向长州藩请求 延期出兵，并且得到了承诺（九・二十六）。京都方面，在土佐藩建议提出 ３ 天后，即十月六日，辻将曹把藩主浅野茂长（松平安艺守）的建议书交给 了板仓老中，建议“将政权归还朝廷”。同一天萨摩的 ３ 艘兵舰载萨兵一千 数百人抵达三田尻，决定延期出兵的长州藩让这些萨兵就地待命等待时机。