「奠定社會安寧」明載於我國憲法前言，是憲法的任務之一，國 家設立警察正是基於奠定社會安寧思維下的產物，其意涵因而被理解 為維護公共秩序和社會安全。簡言之，警察的本質即是維護治安。然 而，這種形式上的確認顯然猶未足夠，因為排除法益的危害無法以抽 象的描述加以解決，也不是先驗地存在，毋寧取決於當代的社會進 展，而具體的展現在憲法的條文或理論之中。因此，警察實質功能的 內涵即隨著憲法的轉變而調整53。同樣地，我國警察法施行逾五十餘 年，有些抽象性條文，已難展現未來警察發展需求，甚有不相契合時 空之處，本文嘗試以警察任務部分、警察職權部分、警察機關部分、
警察人員部分及警察經費與設備為分類標準而加以檢驗，除有關警察 任務部分及警察職權部分於第四章及第五章詳加說明者外，以下僅就 警察機關部分、警察人員部分及警察經費與設備略述如下54。
第一項 警察機關部分
第一款 中央與地方之立法與執行
第 3 條第 2 項規定：「有關直轄市警政、警衛及縣（市）警衛之 實施事項，其立法及執行，應分屬於直轄市、縣（市）。」其中「警 衛」一語，原見於民國 13 年 4 月 12 日國父手訂「國民政府建國大綱」
第 8 項文字中，係對於警察行政之謂，故與「警政」一語，在意義上 並無實質之不同。憲法第 109 條及第 110 條亦有「省警政」、「縣警衛」
之稱謂，警察法亦照樣引用，實則即為「警政」。用語分歧，未能統 一，易滋誤解55。
又目前縣（市）有關「警衛」之實施事項，依警察法施行細則第 5 條立法權責所訂之地方自治警察法規並不多見，故所謂「縣（市）
警衛」，只要是全國性之事項，似乎僅有「執行權」，並無所謂「立法 權」可言。地方所可立法者，大約僅剩中央未規定或不願規定之事項，
例如娼妓管理自治條例或者停車管理自治條例等。又現行警察法第 3 條第 2 項規定，關於縣（市）立法事項，依警察法施行細則第 5 條僅
53 陳英漴、黃惠婷等，法治國之警察理念與權限，元照出版，2007 年 06 月初版，頁 181。
54 原則上第四節「我國警察法之檢驗」，應安排於結論評析。但本文所要探討之警察任務及警察 職權，與警察法其他條文亦有所關聯（尤其是警察機關組織部分），因此安排於第二章，先做全 貌之介紹，再於後面章節論述時相互呼應。
55 楊迎春，警察法之研究（中），中央警察大學警學叢刊，第 9 卷第 1 期，頁 38（註十）。
規定警察勤務機構之設置、裁併及勤務之實施，警察常年教育及全縣
（市）警察業務之實施事項，與縣（市）義勇警察、駐衛警察之組設、
編練、派遣、管理等事項，並無關於人事之任免事項56。此與憲法或 地方制度法相關規定，多有未合之處，仍有待日後研究。
第二款 中央與地方警察機關之指揮監督與組織劃分
在二十一世紀的前夕，國際社會出現三大特徵，分別是：全球化
（ globalization ）、 地 域 化 （ localization ）、 普 遍 化
（universalization）57。自 1980 年代起，全球地方自治出現驚人的 發展，各國紛紛進行地方自治的改革，強調地方分權，故有「地方時 代」來臨之說。
一、中央與地方警察機關之指揮與監督
第 4 條規定：「內政部掌理全國警察行政，並指導監督各直轄市 警政、警衛及縣（市）警衛之實施。」此之指揮監督關係，不僅上級 機關對下級機關，就是上司（上級長官）對下屬（下級人員），亦需 具有此種關係。然我國警察法只重視前者，而忽視後者58。由於中央 與地方組織法管轄事項高度重疊，有上下一體性之強烈需求，除各自 有組織掌理法定權限外，亦不排除上下監督之關係，但仍以合作為核 心。例如：地方制度法第 21 條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、
市）自治事項如涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）事務時，由 共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理。」第 22 條規定：「第 18 條至第 20 條之自治事項，涉及中央及相關地方自 治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬訂施行綱要，報行政院核 定。」因此，在中央與地方分權前提下，警察機關若有必要強化上下 關係者，需依法令行之，以免有違中央與地方分權之法理59。而我國 雖為單一國，憲法卻仿聯邦制規定，於第十章「中央與地方之權限」
及第十一章「地方制度」中，對地方自治詳加保障60。以至於若推行 一元化之警察體制，勢必受到諸多因素拘束。
然二十世紀下半葉，各國警察最主要的任務是防制與偵查犯罪。
56 邱華君，警察學，千華數位文化，2008 年 11 月第八版，頁 63。
57 樋口陽一著，二十一世紀における日本國憲法と人權，發表於 1999 年 10 月 31 日台灣法學會 及財團法人國際文化基金會主辦的「台灣與日本之人權發展の司法改革」學術研討會。
58 邱華君，我國警察法上幾個值得商榷的問題，中央警察大學警學叢刊，第 18 卷第 3 期，頁 23。
59 李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 105。
60 許志雄，地方自治的普遍化與國際化，收於氏著憲法秩序的變動，元照出版，2000 年 10 月初 版，頁 420。
本文認為，要完成這個重大的任務，警察機關本身的體制就必須健全
部依法設置，並由各該事業主管機關就其主管業務指揮監督之。」無 論保安、刑事及專業警察於組織法規或相關法令均有明定指揮或監督 系統，似不宜重疊規定。
二、中央與地方警察機關之組織劃分
關於「組織」一詞的意義，由於各專家學者所採取的研究途徑不 同，故所作的定義自亦不同。行政學學者張潤書教授，綜合靜態的
（Static）觀點、動態的（Dynamic）觀點、心態的（Psychological）
觀點及生態的（Organic）觀點來解釋組織，認為組織是一群人為了 達成共同目的時，經由權責的分配，層級的結構所構成的一個完整的 有機體，它是隨著時代及環境的改變而在自謀調整與適應，同時人員 之間建立了一種團體意識，不過它的範圍僅指政府或公眾的而言66。 若「警察組織」從行政學的角度來解釋的話，可定義為，警察機關為 達成任務，對於其所用之警察人員及工作性質，經由層級的節制與權 責的分配，並隨著時代及環境改變以謀求調整適應，使各單位及警察 人員間建立一種整體性合作的團體意識。
惟我國立法機關基於憲法委託，依據憲法第 108 條第 1 項第 17 款制定警察法，其中第 5 條規定：「內政部設警政署（司），執行全國 警察行政事務，並掌理左列全國性警察業務：．．．．．。」第 8 條 規定：「直轄市政府設市警察局，縣（市）政府設縣（市）警察局（科）， 掌理各該管區之警察行政及業務。」另現行警察法第 7 條，因配合臺 灣省政府功能業務與組織調整，省政府警政廳已改併內政部警政署，
其掌理事項及指導、監督各縣（市）警衛實施之權責，並已調整改由 內政部警政署辦理，爰刪除本條。警察法施行細則第 3 條規定中央立 法事項、第 5 條規定縣（市）立法事項、第 6 條規定直轄市立法事項。
由上可知，警察組織係由中央與地方共同設置，故警察並無國家 化或中央化的法理基礎，而係分由各級民意機關監督，由中央與地方 共享警察權而產生合作、協力關係。然我國警察組織發展至今，已經 使其本身造成不少的特殊現象與連帶引起一些副作用，我們可稱這些 副作用為現代警察組織的病象67。是以，警察組織由中央至地方，如 此龐大的組織應如何設立，權限如何劃分，始能建立健全的警察組 織，便成為一門重要的立法技術。
66 張潤書，行政學，三民書局，2004 年 02 月三版，頁 121~123。另有相關說明者，請參見宋鎮 照，社會學，五南圖書出版，1997 年 08 月初版，頁 304~306。
67 有學者依張潤書教授一般行政組織之病態投射到警察組織之學理上分析。請參見邱華君，警 察學，前揭文，頁 51~57。
第三款 中央與地方警察機關組織
行政院於 2002 年 05 月 29 日成立「行政院組織改造推動委員 會」，並且確立了去任務化、地方化、法人化、委外化等四大組織改 造策略方向。除此之外，立法院依憲法增修條文第 3 條第 3 項規定：
「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。」
所通過之中央行政機關組織基準法第 4 條之規定，除一級機關、二級 機關、三級機關、獨立機關之組織以法律定之外，其他中央行政機關 之組織以命令定之。所謂「其他中央行政機關」，即包括中央四級機 關，例如內政部警政署刑事警察局之組織，得以命令定之。然此與中 央法規標準法第 5 條第 3 款規定：「關於國家各機關之組織者，應以 法律定之。」產生落差，可稱為「組織保留」之鬆綁。
依中央行政機關組織基準法第 6 條第 4 款之規定，警政署屬三級 機關。若中央警察機關組織適用該基準法，將造成何影響，學者李震 山教授認為68：一、國家權力大多具組織性，人民對部分組織形成之 監督產生漏洞，機關權限是否會為免除過嚴監督，而移位至四級機 關，或者表面上以憲法增修條文第 3 條第 4 項之「基於政策或業務需 要」為由，事實上卻是為規避民意監督或行政便宜，決定組織之整併、
裁撤，有待觀察。二、中央行政機關組織基準法有關機關權限及職掌 之規定，屬空白授權，欠缺明確性、可預見性。例如：屬於中央行政 四級機關的內政部警政署刑事警察局，依其現有組織條例第 3 條所列 掌理之勤業務事項，即高達二十項。若無須以法律定之，日後僅以命 令定之，組織調整之監督不再嚴密；對於一個涉及重要公權力行使，
與人民權益保障密切相關之勤業務調整，實難掌控。
與人民權益保障密切相關之勤業務調整，實難掌控。