大法官在釋字第 588 號解釋中指出：憲法第 8 條第 1 項所稱「非 經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕、拘禁」之「警察機關」，「並 非僅指組織法上之形式警察之意，凡法律規定，以維持社會秩序或增 進公共利益為目的，賦予其機關或人員得使用干預、取締之手段者均 屬之。」是以，大法官採取廣義的、實質的警察概念，認為行政執行 法第 19 條關於拘提、管收交由行政執行處派執行員執行之規定，不 違背憲法第 8 條之憲法保留規定。
第三款 小結
警察法第 9 條各款所列舉之職權，尤其是第 1 款與第 7 款之規 定，面臨法治國原則之檢驗。按司法院大法官釋字第 570 號解釋理由 書揭示「人民自由及權利之限制，依憲法第 23 條規定，應以法律定 之。得由法律授權以命令為補充規定者，其授權之目的、內容及範圍 應具體明確，始得據以發布命令，以符合憲法保障人民自由權利之本 旨。內政部為中央警察主管機關，依警察法第 2 條暨第 9 條第 1 款規 定，固得依法行使職權發布警察命令。然警察命令內容涉及人民自由 權利者，亦應受前開法律保留原則之拘束。警察法第 2 條規定，警察 任務為依法維持公共秩序、保護社會安全、防止一切危害、促進人民 福利；同法第 9 條第 1 款規定，警察有依法發布警察命令之職權，僅 具組織法之劃定職權與管轄事務之性質，欠缺行為法之功能，不足以 作為發布限制人民自由及權利之警察命令之授權依據」。
由上述該號解釋理由書得知，警察法第 2 條暨第 9 條第 1 款之概 括規定僅為組織法，欠缺行為法之性質，無法作為警察行使職權之依 據，亦即無法據此作為干預之基礎。
第二項 警察職權之概括條款
警察之概括條款，最早出現在西元 1931 年的德國普魯士警察行 政法第 14 條第 1 項中，而目前德國各邦警察法概括條款即以此為依
據15。而我國警察職權行使法第 28 條第 1 項16亦參考德國聯邦與各邦 警察法標準草案第 8 條第 1 項17之規定而明定之。所謂警察概括條款，
係以概括地對警察授予權限為目的之規定，其預先承認警察在無個別 的法律授權下，亦得獨立地發布警察命令、作成行政處分，並實施警 察強制。日本學者田上穰治認為，維持公共安全與秩序之義務，乃各 人的自由之內在制約，則基於概括條款之警察權發動，當亦為自然法 所容認。在自然法上應發動警察權之場合，如因實定法之不完備，而 阻止其發動，將因不能防止對公眾或個人造成之危險，而違反憲法之
「對人權應予最大限度尊重」之原則18。
第一款 概括授權之必要性
個別法律賦予職權，乃依法行政之表現，此即所謂的「警察類型 化措施」（Standardmassnahmen）。惟社會、政治、經濟、文化等之變 遷快速，法律一時自難以因應，若出現新興危害而不予處理，即無從 維護公共安全與秩序，個人生命、身體、自由、名譽與財產，亦無法 受到應有之保障。此時，若要求警察出面處理，自亦應賦予其相應之 職權19。然為了克服急迫危害，授權警察執行與基本人權有關之概括 方式，可能賦予行政機關恣意或擴大解釋不確定法律概念之機會，而 潛藏著行政及司法機關在適用解釋該概念的恣意及欠公平性，而侵害 人民權益的危機。不過，為了達成對人性尊嚴之尊重與保護，若立法 者已窮盡列舉之責，為防疏漏，非賴概括條款之彈性規定似無法達 成，且若能再經由判例及學說，將概括條款之內容、目的及範圍予以 明確化，則其應有存在之合法性及必要性20。
第二款 概括條款之授權範圍與適用限制
一、概括條款之授權範圍
（一）個人生命、身體、自由、名譽及財產
15 Woif-Rüdiger Schenke,Polizei-und Ordnungsrecht,§3,Rdnr.48.引自蔡震榮，警察職權行使法概論，元 照出版有限公司，2004 年 12 月初版，頁 235 註 33。
16 警察職權行使法第 28 條第 1 項規定：「警察為制止或排除現行危害公共安全、公共秩序或個 人生命、身體、自由、名譽或財產之行為或事實狀況，得行使本法規定之職權或採取其他必要之 措施」。
17 德國聯邦與各邦警察法標準草案第 8 條第 1 項規定：「為防止公共安全與秩序所生之具體危 害，警察除依第 9 條至第 24 條特別規定之警察職權外，仍得採取必要之措施」。
18 田上穰治，警察法（新版），有斐閣，平成元年 03 月 30 日初版，頁 131。
19 蔡震榮，警察職權行使法概論，前揭文，頁 233。
20 李錫棟，論警察職權概括條款，收錄於變遷中的警察法與公法學─皮特涅教授七十歲祝壽論 文集，五南圖書出版，2008 年 08 月初版，頁 28。
警察職權行使法第 28 條第 1 項，概括規定所保護的個人權利，
列舉了生命、身體、自由、名譽及財產。舉凡此等權利有現存危害之 際，均在本條應加以制止或排除之範圍內。至於有關自由權之保護，
日本學者初宿正典認為21，不宜將自由權本身單純的視為一種權利，
無寧將自由權之保護視為是包括所有與憲法所規定之其他個別基本 權利有關之自由權利的保護。另同條所指之「個人」固然係指受危害 之人，但若基於對人性尊嚴的尊重，無理由排除加害人本身受有危害 之情形。因此，同條所指之「個人」，尚應包含第三人及加害人本身22。
（二）公共安全與公共秩序
所謂「公共安全」，係指個人生命、身體、自由、名譽或財產，
及國家機構之存在與國家設施等不得受到任意侵害。所謂「公共秩 序」，係指包括所有不成文之個人公共行為規範，以作為共同生活必 要之條件。亦即依通常道德、社會之觀念，在合憲秩序範圍內，遵守 該規範是國民共同生活不可或缺之要件23。「公共安全」與「公共秩序」
互為構成要件；「公共安全」保護實定法所承認之法益，而「公共秩 序」則創設法規範以外的「保護法益」24。不過，由於公共秩序之概 念十分寬泛，疑義叢生，無形中擴充警察之職權，易侵犯人民權益，
因此德國學者極力抨擊公共秩序之法律概念，認為它僅是立法者在運 用不確定法律概念時通常使用的技巧，而將不確定法律概念，委由實 務機關自行運用25。
二、概括條款之適用限制
（一）具體授權規定原則
我國警察法規在體系上，係將任務、權限、職權分別規定。警察 為達成法令所賦予之任務，除在組織法上揭示其權限或管轄外，另藉 職權法授與具體職權，如盤查權、管束、扣留物品……等，此等權力 經類型化的職權，在法治主義原則下，其構成要件與行使程序皆應十 分明確且具可預見性。但具體規定難免產生疏漏，尚須一般性職權條 款彌補之。因此，在有具體職權規定時，應優先適用具體規定，只有
21 引自李錫棟，論警察職權概括條款，收錄於變遷中的警察法與公法學─皮特涅教授七十歲祝 壽論文集，前揭文，頁，31 註 29。
22 李錫棟，論警察職權概括條款，收錄於變遷中的警察法與公法學─皮特涅教授七十歲祝壽論 文集，前揭文，頁 30~31。
23 蔡震榮，警察職權行使法概論，同前註，頁 235。李錫棟，論警察職權概括條款，收錄於變遷 中的警察法與公法學─皮特涅教授七十歲祝壽論文集，前揭文，頁 32。
24 蔡震榮，警察職權行使法概論，前揭文，頁 235。
25 李錫棟，論警察職權概括條款，收錄於變遷中的警察法與公法學─皮特涅教授七十歲祝壽論 文集，前揭文，頁 32。
在無具體規定時，才適用一般性之概括職權條款以補充之26。
另在我國警察法規中，有特別授權警察行使職權之規定者，除警 察職權行使法外，散見於其他法規中，如警械使用條例、集會遊行法、
道路交通管理處罰條例、社會秩序維護法、行政執行法等，有特別職 權規定時，自應依具體規定優先適用原則，優先適用各該特別職權規 定，而無警察職權行使法第 28 條第 1 項概括職權之適用27。
（二）補充性原則
警察職權行使法第 28 條第 2 項規定：「警察依前項規定，行使職 權或採取措施，以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排除者為 限」。即是所謂的「緊急或急迫管轄權」（Not-oder Eilkompetenz）28。 在行政機關「危害防止」任務分配上，於排除危害之管轄機關互相重 疊時，原則上警察機關居於輔助地位，僅就該管轄機關無法或不能即 時排除之危害為補充性、承接性地介入，若危害已排除，或該管轄機 關已能自行處理時，應即移轉由該管轄機關處理。
（三）比例原則
由於制止或排除危害之方法經常會涉及人民權利之干預，應嚴格 遵守警察職權行使法第 3 條第 1 項所規定之警察比例原則，即所採取 之方法不得逾越所欲達成執行目的之必要限度，且應以對人民權益侵 害最少之適當方法為之。又關於警察決定介入時應採用何種措施、手 段之選擇，也可以適用於是否應對哪一個警察責任人採取警察措施之 原則29。
（四）便宜原則
便宜原則是相對於「法定原則」之原則，警察之犯罪偵查是依法 定原則，即依刑事訴訟法第 230 條第 2 項、第 231 條第 2 項之規定。
而存有「威脅公共安全或秩序之危險」時，為了防止該危害，使警察 得就「是否必須介入」及如果決定介入的話，則「應如何介入」等依
26 李錫棟，論警察職權概括條款，收錄於變遷中的警察法與公法學─皮特涅教授七十歲祝壽論 文集，前揭文，頁 39。
27 例如，警械使用條例第 1 條至第 9 條；集會遊行法第 11、15、24、25、28、32 條；道路交通 管理處罰條例第6、20、21、21 之 1、22、29、29 之 1、29 之 2、30、32、35、43、62、85 之 2；
社會秩序維護法第42 條；行政執行法第 36 至第 40 條。
28 Tegtmeyer,Polizeigesetz,Nordrhein-Westfalen,8.Aufl.,1 995,§1,Rdnr.17.轉引自蔡震榮，警察職權
28 Tegtmeyer,Polizeigesetz,Nordrhein-Westfalen,8.Aufl.,1 995,§1,Rdnr.17.轉引自蔡震榮，警察職權