弱化財政汲取能力

整體以觀，財政包乾仍是⼀一套明顯有利於地⽅方，不利於中央調控的財 政體制，上述中央因財政困窘⽽而不斷向地⽅方伸⼿手，尋求抽調地⽅方資⾦金的現

例如，1981年中央向山西等省分「借」了70億元，1982年又借了40億，到了1983年，中央保證今後不

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再向地⽅方借款，卻也在此⼀一筆勾銷了中央對各省的⽋欠款，同時更根據它對地⽅方的借款數，相應地提⾼高這 些省分的上繳定額。︒然⽽而，在接下來的幾年中，這種「強制性借款」並未停⽌止，像是山西省從1981年至 1987年給中央的借款，中央從未歸還過，⽽而到1988年，中央又採取同1983年相同的作法，將山西省的上 繳率從2.5％提⾼高至12.4％。︒此後，「強制性借款」確實停⽌止了，但新的徵收⽅方法—「地⽅方貢獻」（1991 年）就出臺了，它要求具有較⼤大稅收潛⼒力的省分向中央財政作「貢獻」。︒「貢獻」當然是不必歸還的。︒

除此之外，中央還將⼀一些⾼高利潤的國有企業的所有權收歸中央。︒詳王紹光，「中國政府汲取能⼒力下降的 體制根源」，戰略與管理，1997年第4期，⾴頁8。︒

王紹光描述財政包乾制度最終形成「1（中央）對30（省區）」的中央－地⽅方博奕格局。︒由於財政資

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源的分配取決於中央（1家）對30個省市區的⼀一對⼀一談判的結果。︒這種決策機制的明顯缺陷是：（1）每 個中央與地⽅方（省市區）達成的妥協都是特殊的妥協，這種妥協看在其他省市眼底，總是覺得包含著⾃自

⼰己沒有享有的好處。︒結果，30個地⽅方都覺得中央資源分配不公平，認為⾃自⼰己吃虧，因為想要在下⼀一輪談 判中獲得更多的資源或更優惠的政策。︒（2）談判的社會成本太⾼高。︒地⽅方政府熱衷於「跑部錢進」，形 成經濟學家常說的「尋租⾏行為」︔；⼤大量的時間、︑⾦金錢、︑⼈人⼒力花費在沒完沒了的談判中，對中央亦是沉重 的負擔。︒（3）「1對30」的談判結果造成政策不統⼀一、︑體制不規範、︑缺乏法制約束。︒（4）在這種談判

⽅方式下，各省不會相互制約，⽽而壓⼒力則集中於中央政府，它造成的嚴重後果就是中央財政收入比重不斷 下降，且無法逆轉。︒這種現象即使在實⾏行分稅制後，中央－地⽅方談判的基本格局並未改變。︒詳王紹光，

「公共財政與民主政治」，戰略與管理，1996年第2期，⾴頁35︔；關於地⽅方機會主義的形成與影響，詳王 紹光，「中國政府汲取能⼒力下降的體制根源」，⾴頁 4-7。︒

象正也說明這套財政體制其實已令中央政府的執政能⼒力陷⼊入窘迫的局⾯面，

它直接體現在政府財政汲收能⼒力的⼤大幅弱化上，王紹光在⼀一系列就政府財 政汲取能⼒力與國家能⼒力之間的研究論⽂文中，就明⽩白指出在分灶吃飯的財政 制度下，中國國家能⼒力快速弱化的事實。︒｡ ²⁸⁰

王紹光論證，何以中國經濟⾼高速增⾧長，然⽽而地⽅方和中央政府都陷⼊入了 嚴重的財政危機？為何中國的財政收⼊入卻如此戲劇化地減少了呢？究其原 因，就在於中央－地⽅方財政關係的制度設計存在的嚴重缺陷，政府增收能

⼒力的下降正是這些制度缺陷造成的結果。︒｡他指明財政體制是政府財政汲取 能⼒力的最重要因素，⽽而政府財政占國內⽣生產總額⽐比重持續下降，及政府財 政收⼊入⽐比重不斷下降的現象，正是國家能⼒力弱化的呈現；他引論中央財政 收⼊入占整個財政收⼊入的⽐比重已從50年代⾼高達70%⾄至80%，60年代仍占60%

以上，到了80年代已降到50%左右，⽽而西⽅方國家中央政府預算很少低於 50%。︒｡ ²⁸¹

在王紹光眼底，這種政府動員財⼒力能⼒力下降的後果，將產⽣生消費急劇 膨脹（制度化的預算外資⾦金引發）、︑､投資急劇膨脹（因地⽅方控制的銀⾏行貸 款及企業預算外資⾦金引發）、︑､宏觀失衡（地⽅方建設項⽬目⿑齊上⾺馬）、︑､宏觀不 穩（基建投資過⾼高過失導致全⾯面經濟過熱）、︑､不平等擴⼤大（造成地區、︑､⾏行 業、︑､單位及個⼈人之間不平等的擴⼤大）及腐敗成⾵風的制度性結果。︒｡ 王紹光²⁸² 認為，這些可預⾒見的現象說明了中國的財政包乾制度是⼀一種⾮非規範的、︑､⾮非 科學的、︑､⾮非市場化、︑､⾮非現代化的財政體制，是⼀一個具有嚴重缺陷的財政體 制，也是⼀一個最不可取的財政管理體制。︒｡ ²⁸³

此外，經濟學者吳敬璉則以「⾏行政性分權」的概念，分析財政承包制 的改⾰革措施。︒｡他認為，不管是1958年就曾經進⾏行「體制下放」的經濟體制

如王紹光與胡鞍鋼合著，中國國家能⼒力報告（⾹香港：⽜牛津出版社，1994年）︔；王紹光，分權的底線

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（北京：中國計畫出版社，1997）及王紹光，「中國國家財政能⼒力的下降及其後果」（⽢甘陽、︑崔之元 編，中國改⾰革的政治經濟學。︒⾹香港：⽜牛津出版社，1997年）等⽂文章。︒

王紹光，「中國國家財政能⼒力的下降及其後果」，中國改⾰革的政治經濟學，⾴頁267。︒

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王紹光，中國改⾰革的政治經濟學，⾴頁283-296。︒

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王紹光、︑胡鞍剛，中國國家能⼒力報告，⾴頁34。︒

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改⾰革，乃⾄至1980年進⾏行的「財政分灶吃飯」，經濟體制改⾰革都是以⾏行政性 分權為主要⽅方向，都是在不改變計畫經濟體制的前提下反復進⾏行「放權讓 利」。︒｡中央政府雖將管理經濟的權⼒力下放給省、︑､市、︑､縣等各級地⽅方政府⾏行 使，但這種指（命）令經濟（Command Economy）架構下實⾏行「分權」的 改⾰革，只不過使企業由原本中央⾏行政機關的附屬物，轉⽽而成為地⽅方⾏行政機 關的附屬物，並未能從根本上改善經濟機制。︒｡他指出，「從計畫經濟的觀 點看，集中統⼀一是⽤用⾏行政命令配置資源的計畫經濟的本質性要求；在命

（指）令經濟框架下層層分權，結果只能是政出多⾨門，弄得不好，就成了

『諸侯經濟』。︒｡」⽽而當體制改⾰革試圖運⽤用市場經濟的機制時，⾏行政性分權 往往形成地⽅方保護主義和市場割據傾向，「這種分權的指令經濟並不是⼀一 種能夠有效運⾏行的經濟體制」。︒｡ ²⁸⁴

北京當局對地⽅方政府進⾏行放權讓利的財政改⾰革，起初的⽬目的是設想在 放權讓利的措施下，激勵地⽅方政府更加盡⼒力地動員財政收⼊入。︒｡主政者的如 意算盤是：放權讓利雖然會縮⼩小中央所得的份額，但地⽅方政府增加財政收

⼊入的積極性將增強，在此積極性加強下，各地的收⼊入將增加，中央的收⼊入 額亦將隨之增加。︒｡然⽽而，在實踐的過程上，中央政府的如意算盤落空了。︒｡

在財政包乾制下，地⽅方政府產⽣生許多機會主義的⾏行動，中央的收⼊入份額並 未如預期地增加；當中央財政不⾜足時，中央政府也產⽣生了機會主義的做法，

巧取豪奪地⽅方資源（⾦金），如此⼀一來，更強化地⽅方政府機會主義的活動，

也就形成了「上下交相賊」的格局，⽽而中央政府仍是這場遊戲的輸家。︒｡ ²⁸⁵ 可以看到，財政包乾制不僅無法形成制度化的資源分配格局，更在中 央政府得以⼀一擋數⼗十（1個中央政府應付各別省、︑､市、︑､區、︑､計畫單列市等 各級地⽅方政府）的情況下，資源扭曲，低效率的分配狀況也是難以避免的

吳敬璉、︑⾺馬國光，「從「吳市場」到「吳法治」（上）」，讀書（北京），2008年第9期，⾴頁8。︒

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⾺馬駿（Ma, Jun）以博弈論模型顯⽰示，如果中央濫⽤用⾃自⼰己的⾃自由裁量權，地⽅方政府將採取降低徵稅⼒力

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度的策略對付中央，它的道理就在於若地⽅方事先知道中央不會信守諾⾔言，沒有那個地區情願盡⼒力加強徵 稅⼒力度，⽽而當所有省分都以中央之道還制中央之身時，國家總預算與國民收入之比當然會下降。︒所以，

儘管中央的機會主義做法多少減輕了它的短期預算壓⼒力，但這種中央處理地⽅方財政關係上缺乏信譽的專 斷⾏行為，對地⽅方政府的動機造成嚴重的負⾯面效果，最終中央政府仍是輸家。︒Ma Jun, "Modeling Central-Local Fiscal Relations in China," China Economic Review, 19956: 105-136.

結果，⽽而即使實⾏行分稅制後（1994年），中央財政收⼊入明顯好轉， 但中²⁸⁶ 央－地⽅方談判的基本格局並未改變。︒｡事實上，地⽅方諸侯現象正是地⽅方財政 包乾體制的政治經濟產出的後果；惟「⿈黃河百害，唯富⼀一套」，在地⽅方政 府與企業的機會主義⾏行動中，預算外資⾦金雖對中央計畫經濟與宏觀經濟活 動帶來浪費及低效率的現象，但它活絡經濟活動，帶來經濟繁榮則已是不 爭的事實。︒｡

中央財政收入占總財政收入中的比重從1984年至1993年⼀一直呈下降趨勢，從40.5％下降至22.0％，⽽而

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實⾏行分稅制後，該比例明顯上升，至2003年，中央財政收入占總財政收入中的比重已達54.6％。︒