財政放權讓利：從包乾制到承包制

改⾰革年代的財政改⾰革⼀一開頭是以「放權讓利」──從改⾰革中央與地⽅方的 財政分配關係著⼿手，通過劃分收⽀支，實⾏行「分灶吃飯」（分級包乾），要 求地⽅方⾃自求平衡財政能⼒力──它先後推出「劃分收⽀支、︑､分級包乾」（1980 年）、︑､「劃分稅種、︑､核定收⽀支、︑､分級包乾」（1985年）以及「收⼊入遞增包 乾、︑､總額分成、︑､總額分成加增⾧長分成、︑､上解遞增包乾、︑､定額包乾、︑､定額補 助」（1988年）等多種不同的財政收⽀支模式。︒｡

「分灶吃飯」的「財政承包制」（劃分收⽀支、︑､分級包乾）是先劃分中 央與地⽅方收⼊入和⽀支出的範圍，再依各省實際情況確定地⽅方上交⽐比例或中央 定額補助。︒｡若地⽅方超額完成計畫或有預算外⾃自籌增加的收⼊入，則地⽅方政府 可以⾃自⾏行運⽤用財政盈餘，無須再報請上級財政部⾨門批准，以此調動地⽅方的 積極性。︒｡同時，由於各地區的經濟發展⽔水準和初始的財政條件不同，在實 際執⾏行過程中，各地區的包乾⽅方案亦有所不同。︒｡其中，除北京、︑､天津、︑､上 海3直轄市仍實施「總額分成，⼀一年⼀一定」外，它⼤大致分為4類：（1）標 準的「劃分收⽀支、︑､分級包乾」的體制—四川等15個省根據1979年的收⽀支預 計數作為基數，收⼤大於⽀支的按⽐比例上繳中央，收少於⽀支的，不⾜足部分由中 央從⼯工商稅按⼀一定⽐比例進⾏行調節，中央承諾⼀一定5年不變，地⽅方⾃自求財政

錢穎⼀一、︑許成鋼述及，⼤大量的證據顯⽰示著中國經濟改⾰革過程中間，非國有經濟成分迅速出現及成長，

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是80年代末中國經濟增長的重要動⼒力，不過，對於國有經濟部⾨門的評價，則莫衷⼀一是。︒詳錢穎⼀一、︑許成 鋼，「中國非國有制經濟出現和成長的制度背景」，中國改⾰革的政治經濟學（⽢甘陽、︑崔之元主編︔；⾹香港：

⽜牛津⼤大學出版社，1997年），⾴頁44。︒

平衡︔；（2）特殊的地⽅方預算財政體制—新疆等5個少數民族⾃自治區和視同 民族⾃自治區待遇的省，繼續享受原來的特殊待遇之外，也參照第⼀一類⽅方案 劃分收⽀支範圍，確定中央的補助⾦金額，並保證每年增加5%，5年不變。︒｡地

⽅方的收⼊入增⾧長全部留歸地⽅方︔；（3）廣東（劃分收⽀支，定額上交）、︑､福建

（劃分收⽀支，定額補助）配合開放和經濟特區的建設，實⾏行特殊政策︔；

（4）江蘇省繼續試⾏行固定⽐比例財政包乾（1977年）。︒｡ ²⁷²

吾⼈人可從表4-1〈1950-2007年國務院（含政務院）財政集權／分權沿

⾰革〉中看到，中共從1958年已開始下放權⼒力改⾰革財政管理體制（《關於改 進財政管理體制的決定》，1957年11⽉月），但卻因⼤大躍進、︑､⼤大躍進後的調 整、︑､⽂文化⼤大⾰革命的發⽣生，幾番反覆於中央對地⽅方權⼒力的「收－放」之間；

1970年前後，中央決定下放⼤大多數企業給地⽅方政府管理，⽽而實⾏行財政收⽀支 的「⼤大包乾」制度則是1971年的決策，它的內容是「定收定⽀支，收⽀支包 乾，保證上繳（或差額補貼），節餘留⽤用，⼀一年⼀一定」；「⼤大包乾」擴增 地⽅方預算收⽀支範圍，可預期增加地⽅方的可⽀支配收⼊入，提供激勵地⽅方的誘因，

這是⽇日後財政包乾制，乃⾄至承包制的濫觴。︒｡不過，在1974⾄至75年間，中央 對地⽅方收權，財政「⼤大包乾」體制被修改為「收⼊入按固定⽐比例留成，超收 另定分成⽐比例，⽀支出按指標包乾」，地⽅方政府從⽽而不能完全留⽤用超額收⼊入，

也就使得地⽅方管理⾃自⾝身財政的激勵因素⼤大減。︒｡此後，陸續實⾏行之「收⽀支掛 鈎，總額分成」（1976年）、︑､「收⽀支掛鈎，增收分成」試點（1978年）其 中，除江蘇以財政管理體制改⾰革試點形式，實⾏行「固定⽐比例包乾」（1977 年）外，其他都屬調整地⽅方財權的做法，直到1980年2⽉月國務院決定實⾏行

「劃分收⽀支、︑､分級包乾」的財政管理體制。︒｡ 此後，1985年，在前兩年國²⁷³ 企利改稅的基礎上，國務院進⼀一步提出完善財政包乾制的內容（「劃分稅

詳項懷誠，中國財政體制改⾰革（北京：中國財政經濟出版，1994年），⾴頁78︔；魏艾，「中國⼤大陸的財

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政體制與政策」，中國⼤大陸研究（張五岳主編︔；臺北：新⽂文京開發，2005年），⾴頁339~361。︒

在⽥田紀雲（前中共副總理）眼底，不管是「統收統⽀支」，或是「收⽀支掛鈎、︑超收分成」，乃至到「分

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灶吃飯」等各種形式的中央對地⽅方的財政包乾辦法，這些形式雖然不盡相同，但實質都是⾼高度集權的體 制，並沒有真正的地⽅方財政。︒⽥田氏的⽴立論在於：財政包乾制實質上仍是在中央核定的財政收⽀支範圍內，

賦予地⽅方⼀一定的財權和財⼒力的體制，地⽅方財政⽀支出實際上仍由中央每年核定，地⽅方的分成收入等同中央 財政撥款，所以財政包乾制其實並未擺脫統收統⽀支的模式，地⽅方財政仍不是名副其實的相對獨⽴立的⼀一級 財政。︒詳⽥田紀雲，「八⼗〸十年代經濟改⾰革⼗〸十⼤大措施」，炎⿈黃春秋，2008年第9期，⾴頁10-11。︒

種、︑､核定收⽀支、︑､分級包乾」），迨1988年，更全⾯面實⾏行財政承包制。︒｡²⁷⁴

（詳表4-1）

表4-1　1950-2007年國務院（含政務院）財政集權／分權沿革

時間 主要內容

1950年 政務院頒布《關於統⼀一管理1950年度財政收⽀支的決定》，決定實⾏行集 權管理和統收統⽀支的財政體制，規定地⽅方的財政收入⼀一律上繳中央，

地⽅方的⽀支出⼀一律由中央撥付，實⾏行收⽀支兩條線，地⽅方的收與⽀支之間沒 有關係。︒

1951年 ³⽉月，政務院頒布《關於1951年財政收⽀支系統劃分的決定》，修改1950 年的決定。︒（收入分三塊，比例分成，⼀一年⼀一定︔；⽀支出由中央地⽅方各

⾃自劃分）

1953年 第⼀一個「五年計畫」（1953-1957）執⾏行，調整⾏行政區劃為中央、︑省和 縣三級財政體制，延續1951年財政劃分收⽀支辦法，並將把地⽅方「超收 節⽀支」的部分全部歸地⽅方所有。︒

1954年 擴⼤大地⽅方財權，劃分各級財政收⽀支範圍，收⽀支掛鉤，財政收入實⾏行分 類分成。︒

1956年 （⽑毛澤東發表〈論⼗〸十⼤大關係〉）中共決定下放企業計畫管理權給地

⽅方。︒

1957年 ¹¹⽉月國務院頒布《關於改進財政管理體制的決定》，決定從1958年實

⾏行「以收定⽀支，五年不變」的體制。︒（因⼤大躍進帶來的經濟混亂，實

⾏行不到1年中⽌止）

1958 年 ⁹⽉月國務院提出「總額分成，⼀一年⼀一定」取代去年「以收定⽀支，五年不 變」的規定。︒

地⽅方財政包乾以過去1至3年上交額為基數，確定出固定的上交額，或1個上交額遞增率，其餘的收⽀支

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均由地⽅方⾃自理，中央不過問。︒1988年的財政⼤大包乾因將「計畫單列市」也納入了財政包乾的範圍，總計 涵蓋37個省、︑直轄市、︑⾃自治區和計畫單列城市。︒財政⼤大包乾可分為：（1）收入遞增包乾（北京、︑河 北、︑遼寧等10個省市）︔；（2）總額分成（天津、︑山西和安徽3省）、︑（3）總額分成加增長分成（⼤大 連、︑青島和武漢3個計畫單列市）、︑（4）上解額遞增包乾（廣東及湖南）、︑（5）定額上解（上海、︑⿊黑 龍江和山東）及（6）定額補助（吉林、︑江西等15個省市區）等6⼤大類。︒詳張軍，「分灶吃飯」，經濟觀 察報，2008年2⽉月23⽇日，http://prozhang.blog.sohu.com/79886721.html.。︒

1959-71年 反覆於1958年的規定中︔；為恢復和調整⼤大躍進後的經濟，1961年實⾏行 集中管理的體制，也很快地轉向擴⼤大地⽅方財權的體制。︒⽂文⾰革發⽣生，體 制活動正常功能中⽌止。︒

1970年前後 決定下放⼤大多數企業給地⽅方政府管理。︒

1971年 決定（對地⽅方）實⾏行財政收⽀支的「⼤大包乾」制度，內容是「定收定

⽀支，收⽀支包乾，保證上繳（或差額補貼），節餘留⽤用，⼀一年⼀一定」。︒

（「⼤大包乾」擴增地⽅方預算收⽀支範圍，可預期增加地⽅方的可⽀支配收 入，提供激勵地⽅方的誘因）

1974-1975

年 修正「⼤大包乾」體制為「收入按固定比例留成，超收另定分成比例，

⽀支出按指標包乾」。︒（地⽅方收⽀支之間的聯繫中斷，地⽅方激勵⼤大減）

1976年 回復施⾏行「收⽀支掛鈎，總額分成」的辦法

1977年 江蘇省財政管理體制改⾰革試點，試⾏行「固定比例包乾」。︒

1978年 ¹⁰個省市進⾏行「收⽀支掛鈎，增收分成」的試點，激勵地⽅方政府增加預 算收入。︒

1980年 國務院決定實⾏行「劃分收⽀支、︑分級包乾」的財政管理體制，其要旨是 將收入分成固定收入、︑固定比例分成收入和調劑收入，實⾏行分類分 成，財政⽀支出主要按照企業和事業單位的隸屬關係進⾏行劃分，地⽅方財 政在劃定的收⽀支範圍內多收可多⽀支，少收則少⽀支，⾃自求平衡。︒（2⽉月）

1983-85年 對國營企業實⾏行兩步利改稅。︒（重新規劃政府與企業之間的分配關 係）

1985年 財政體制相應調整為「劃分稅種、︑核定收⽀支、︑分級包乾」。︒

1988年 全⾯面對37個省、︑直轄及計畫單列市實⾏行「收入遞增包乾」等多種不同 的地⽅方包乾制（財政承包制）。︒

1994年 改⾰革財政包乾體制，實⾏行分稅制財政管理體制。︒分稅制的主要內容是

「三分⼀一返」，即在劃分事權的基礎上，劃分中央與地⽅方的財政⽀支出 範圍，按稅種劃分收入，明確中央與地⽅方的收入範圍，分設中央和地

⽅方兩套稅務機構，建⽴立中央對地⽅方的稅收返還制度。︒

2002年 中央對分稅制財政體制進⾏行⼤大幅調整，改變按企業隸屬關係劃分所得 稅收入的辦法，對企業所得稅和個⼈人所得稅收入實⾏行中央與地⽅方按比 例分享。︒

2003年 ^{啟動新⼀一輪稅改。︒}

時間 主要內容

製表：作者整理

⼈人可以觀察到，隨著經濟改⾰革領域的持續擴⼤大，當中央下放權⼒力成為 主要的改⾰革⾛走向下，源⾃自「放權讓利」取向的財政改⾰革──財政包乾制進

⼀一步地被固化成為政策路徑，乃⾄至發展為「承包制」，成為常態化的財政 體制。︒｡這樣的財政體制也就使得中央與地⽅方的關係陷⼊入了制度化的討價還 價結構中，中央和地⽅方之間往往就財政分配問題形成雙⽅方的談判賽局，⽽而 各地⽅方之間的相對影響⼒力，中共⾼高層領導⼈人的介⼊入，乃⾄至中央與地⽅方相繼 產⽣生機會主義⾏行動，都影響到財政管理體制調整和中央與地⽅方財政分配的 結果。︒｡ 就像⿈黃佩華（Christine P. Wong）教授在她的後⽑毛時代中央－地⽅方²⁷⁵ 財政關係的研究中，就述及了中央政府為擴⼤大財政稅收，運⽤用各種措施向 地⽅方「抽調」資⾦金的情況；例如，每年以發⾏行國庫券的形式向地⽅方借款（從 1981年起）、︑､開徵能源交通重點建設基⾦金，並將⾻骨幹企業收歸中央（1983 年起）、︑､發⾏行電⼒力建設債券（1987年）、︑､取消少數民族定額補助遞增規定

（1988年）等項， 以及眾多被稱為「中央請客，地⽅方拿錢」的措施；^{276 277}

（1988年）等項， 以及眾多被稱為「中央請客，地⽅方拿錢」的措施；^{276 277}