從自負盈虧試點—工業經濟責任 制－經營承包制的安排

當國企擴權改⾰革受困於國家所有制的制度束縛，兼及1979、︑､80年出現 巨額的財政⾚赤字下， 為增加財政收⼊入，以「包乾加獎勵」為主要形式的³⁰⁵

「⼯工業經濟責任制」成為國務院⼤大⼒力推動的企業擴⼤大⾃自主權模式。︒｡ 這個³⁰⁶ 模式雖有助於解決財政⾚赤字，也有助於改善企業⾧長期以來平均主義的習性，

也在相當程度上鬆綁了企業被統收統⽀支綁得過死的體制。︒｡不過，當出現企 業為降低承包份額產⽣生機會主義（⾃自利）的⾏行為，政府財政也呈現收⼊入遞 減之際，國務院轉向推動第⼀一步「利改稅」（《關於國營企業利改稅的推

⾏行辦法》，1983年4⽉月），希望通過「利改稅」⼀一舉達到既搞活企業⼜又保 證「國家得⼤大頭」的雙重⽬目標，同時期並推進國營企業的改組和聯合試點

⼯工作（《關於推動經濟聯合的暫⾏行規定》，1980年7⽉月1⽇日）。︒｡

「利改稅」將中⼤大型國有企業向主管部⾨門上繳利潤的制度，改為向政 府繳納實現利潤的55%所得稅（繳稅後餘利較⼤大的企業仍需再實⾏行利潤分 成或向政府繳調節稅），國務院並於隔年針對第⼀一步「利改稅」的缺

王紹光引⽤用李湘魯的統計指出，1979、︑1980年累積的財政⾚赤字多達348億元，比1950年到78年共29年

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的⾚赤字總和（248億元）還多100億元，也就難怪令建國初期曾經歷經劇烈通貨膨脹的陳雲的不以為然。︒

中共政府後來通過增發⼈人民幣，轉嫁約130億元的⾚赤字，兩相抵減下，財政⾚赤字為218億元。︒詳陳雲，

「經濟形勢與經驗教訓」（1980年12⽉月16⽇日），陳雲⽂文選（1卷本），⾴頁407-414︔；張閆龍，「財政分權 與省以下政府關係的演變—對20世紀80年代A省財政體制改⾰革中政府關係變遷的個案研究」，社會學研 究（北京），2006年第3期，⾴頁41-42。︒

「⼯工業經濟責任制」是下放企業⾃自主權試點的進⼀一步發展，國家經委在1980年8⽉月就曾發出通知，要

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求各省市對1、︑2家國企進⾏行「獨⽴立核算、︑國家徵稅，⾃自負盈虧」的試點，再加上農村推動各種聯產計酬 責任制取得顯著的成效下，國務院在1981年4⽉月全國⼯工交會議上，明確提出要建⽴立和實⾏行「⼯工業經濟責 任制」。︒「⼯工業經濟責任制」被設計成包括利潤留成、︑盈虧包乾和以稅代利，⾃自負盈虧等3種分配⽅方 式，這是1種在企業內部實⾏行經濟責任制，將每位職⼯工的責任、︑考核標準、︑經濟效果與⼯工資掛鉤起來，

進⾏行全⾯面經濟核算的⼀一套模式。︒在國務院的推動下，到1982年底，縣屬以上國有企業中，實⾏行⼯工業經濟 責任制的企業占65%，上繳財政收入較多的東部9省市更達80%。︒詳汪海波，「中國國有企業改⾰革的實踐 進程（1979--2003年）」，中國經濟史研究，2005年第3期，⾴頁104-105。︒

失， 緊接著進⾏行第⼆二步「利改稅」（1984年9⽉月），推出完全的「以稅³⁰⁷ 代利」取代「稅利並存」；第⼆二次「利改稅」雖較第⼀一次「利改稅」完備，

它從向政府上繳稅利（利稅並存），改為只向政府交稅，也⽏毋需再按⾏行政 隸屬關係上交利潤。︒｡然⽽而，它在本質上仍與第⼀一次「利改稅」相同，⼀一樣 無法解決政企不分之下的⾏行政⼲干預問題，也無法解決企業之間的苦樂不均

（不同產業、︑､⾏行業間過⼤大的利潤差距）問題，同時，更由於所得稅率過⾼高

（55%），企業利潤所得的⼤大部分都拿去交稅了，嚴重挫折企業經營者的 積極性和企業的擴⼤大營運投資能⼒力；此可由⼯工業企業利潤從1985年8⽉月⾄至 1987年3⽉月連續20個⽉月下降的後果中可⾒見⼀一斑。︒｡ ³⁰⁸

基本上，從利益動機來看，「利改稅」成效不彰的原因，是經濟核算 和審計制度不健全的制度現實下，企業經營者與⽣生產者敢於採取許多機會 主義⾏行動的選擇結果；企業管理者利⽤用各種⽅方法來增加⾃自已的所得、︑､減輕 稅賦，以各種變通辦法（如第⼆二本帳；預算外資⾦金）及巧⽴立名⽬目的⾃自利⾏行 動等⽅方式（像是調⽤用企業勞動⼒力修建職⼯工住宅，⽽而將職⼯工住宅的材料列⼊入

⽣生產成本等），截留資⾦金，從⽽而產⽣生企業職⼯工消費基⾦金膨脹、︑､信貸膨脹、︑､

投資膨脹、︑､經濟過熱的現象，其結果不僅造成政府無法如預期般地收到⾜足 額稅收，「守規矩」的企業反⽽而⾯面臨稅賦過重的處境。︒｡當政府財政收⼊入難 以改善，國企改⾰革的路徑也就不得不改弦更張，重新回到實⾏行企業稅收承 包的⽼老路上。︒｡

當12屆3中全會通過《中共中央關於經濟體制改⾰革的決定》（1984年10

第⼀一步「利改稅」的主要缺失是「稅利並存」的辦法不能體現完全的盈虧責任制（企業納稅後的稅後

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利潤仍需與中央討價還價後，再決定分配的形式和比例），⽽而且企業所得稅和稅後利潤的分配是依企業 的⾏行政隸屬關係劃分，根本無法脫離「條條」、︑「塊塊」之間因⾃自身經濟利益對企業進⾏行的⾏行政⼲干預，

⾏行政領導仍是企業的最⾼高主宰者。︒同時，不合理的價格體系造成⾏行業與⾏行業之間、︑企業與企業之間的利 潤相差懸殊，苦樂不均的不公平現象（如⽯石油⼯工業的利潤是煤炭⼯工業的100倍），「利改稅」形同坐視 不公平的現狀。︒

楊啟先主編，國有企業改⾰革的基本出路（北京：中國⼤大百科全書出版社，1993年），⾴頁2。︒

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⽉月20⽇日）決定可以「兩權分開」（所有權與經營權）下， 源起⾃自「⼯工業³⁰⁹ 經濟責任制」的各種形式的盈虧包乾制和多種形式的「承包經營責任制」

再度成為國務院的新寵，它主要是針對國有⼤大中型⼯工業企業實⾏行承包責任 制，對國有⼩小型⼯工業企業實⾏行租賃經營責任制，及對少數有條件的⼤大中型

⼯工業企業實⾏行股份制試點等形式。︒｡ 到了1986年底，承包責任制已成為主³¹⁰ 要的企業改⾰革形式，國務院也在此基礎上，⾃自1987年5⽉月在全境普遍推廣 承包經營責任制。︒｡1987年第2季，實⾏行承包經營的預算內⼯工業企業計33,312

⼾戶，占企業總數90%； 1988年，在1項針對9,937家⼤大中型國有企業的調³¹¹ 查中，已有9,021家國企實⾏行各種形式的承包經營責任制，占企業總數 90.8%，它的⼯工業產值較上年度增⾧長12.5%，⽐比全部⼤大中⼯工業企業增幅⾼高出 0.5%，實現利潤⽐比上年度增⾧長20.8%，增幅是2%。︒｡ ³¹²

上述1988年的統計，基本地說明承包經營責任制是⼀一套營運績效較優 的模式。︒｡⽽而在表5-1〈實⾏行責任承包制⼤大中型國企基本經濟績效⽐比較表〉則 可看出，在實現企業利潤及上交財政收⼊入的增幅上，實⾏行承包經營責任制 的成果，明顯突出，這似乎間接說明著企業經營者在⾃自利動機下，進⾏行機 會主義⾏行為時所能產⽣生的可觀數字。︒｡

中共中央關於經濟體制改⾰革的決定就「兩權分開」的表述是：「企業有權選擇靈活多樣的經營⽅方式，

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有權安排⾃自⼰己的產供銷活動，有權擁有和⽀支配⾃自留資⾦金，有權依照規定⾃自⾏行任免、︑聘⽤用和選舉本企業的

⼯工作⼈人員，有權⾃自⾏行決定⽤用⼯工辦法和⼯工資獎勵⽅方式，有權在國家允許的範圍內確定本企業產品的價格，

等等。︒總之，要使企業真正成為相對獨⽴立的經濟實體，成為⾃自主經營、︑⾃自負盈虧的社會主義商品⽣生產者 和經營者，具有⾃自我改造和⾃自我發展的能⼒力，成為具有⼀一定權利的義務的法⼈人。︒」

承包經營責任制，是指在公有制的基礎上，將所有權和經營權分開，以承包合同的形式確定與規範政

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府與企業之間的責、︑權、︑利關係︔；它依循「包死基數、︑保證上繳、︑超收全留、︑⽋欠收⾃自補」的原則來處理 政府與企業之間的分配。︒企業向政府承包所得稅和調節稅，超基數完成的部分則與政府分成︔；承包基數 由主管部⾨門與企業逐⼾戶核定、︑簽定合同，承包的形式則有資產經營責任制、︑租賃制與股份制等形式。︒

國家經濟體制改⾰革委員會編，中國經濟體制改⾰革年鑑（1992）（北京：改⾰革出版社，1992年）資料，

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轉引⾃自林毅夫、︑蔡舫、︑李周，中國國有企業改⾰革，⾴頁56。︒

中國經濟年鑑編輯委員會，中國經濟年鑑（1988）（北京：經濟管理出版社，1989年），⾴頁IV-7。︒

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表5-1　1986-87年責任承包制大中型國企基本經濟績效比較表

資料來源：《中國經濟年鑒（1988）》（北京：經濟管理 出版社，1989年），頁IX-10,37。