法制體例之變革需求

一、大陸強制執行管理體制改革之背景

兩岸之政治、經濟以及社會制度之發展不同，對於制訂強制執行之立法體例架構 取向之差異，在強制執行之實踐成效上有著顯著之差異。大陸目前採用「審執合一」

之立法體例，以《民事訴訟法》為基本執行法典，佐以大量之司法解釋作為補充，導 致當前各級人民法院之執行障礙難破、法律配套弊端叢生，長年來司法制度立即改革 之呼聲不歇；臺灣民事訴訟法律架構，自立法之始，即採取「審執分離」之立法例，

將民事訴訟法規範在審判程序上，而將民事執行程序以強制執行法專法來規範，另屬 公法上請求之程序，也早以行政執行法來分別規定，在適應政、經、社會之時代變遷，

施行上有相對穩定成熟之實務累積經驗。

源於整個法制系統之制定上，大陸遲至 1991 年制訂《民事訴訟法》，內容由總則、

審判程序、執行程式和涉外民事訴訟程式四個部份所組成，其核心為判決之審判程序 和判決執行之執行程序；其中與執行程序有關之第三編條文，從第 207 條至第 236 條，區分為一般規定、執行之申請和移送、執行措施、執行中止和終結等四章。雖然 大陸強制執行自此開始較具有雛型之法律規定，但是該法採用執行程序與訴訟程序合 一之立法體例，僅在第三編中專門規定執行程序，在執行程序之規範方面顯露諸多捉 襟見肘之處。大陸在經濟改革開放之前，國有經濟體制在當時之經濟中佔有較大之比 例，許多經濟之問題往往由國家承擔解決；而民事主體間之經濟往來活動也都按照計 畫性經濟政策模式預先制訂，經濟上之糾紛事件較少，需要進入強制執行程序者更是 少數。因此，當前大環境之劇烈改變，大陸現在之歷史發展階段，強制執行之管理體 制已經進入到非變革之階段不可。縱觀。最高人民法院後續補充了相當多之司法解 釋，對於日新月異之社會變遷需求，雖然得以即時彈性規範，但是在整個實行民事執 行工作之統一管理層面上，對於民事執行管理體制以快速、便捷、嚴謹、高效率完成 民事執行程序之目標，顯然不符合需求。各界對於按照一定之方式設置專門負責執行 民事工作之組織機構，並著重在調整上下級執行機關間之權責劃分，單獨制定強制執 行法解決立法不足之呼聲，成為當前司法實務界破除「執行難」、「執行亂」之共同心 聲。

二、大陸強制執行體制改革之問題

環視當前大陸地區發展，經濟生活相當活躍且日益複雜，透過訴訟程序解決之經 濟糾紛多如牛毛，且新類型案件不斷挑戰司法人員，諸如證券回購案件、股權轉讓案 件、投資權益轉讓案件等，不斷發生大規模之企業重組、改制、關閉、停業、清算、

破產等一系列經濟活動，加上地方保護主義之縱容，與地緣、人緣關係之干擾 導致 被執行人常拒不履行法律文書所確定之義務，執行時想盡辦法逃避或對抗。債務人規 避執行的現象日趨嚴重。一些被執行人雖然有履行能力，卻通過隱匿、轉移、低價處 分財產、假離婚、假析產 ¹³³、假訴訟、假破產、剝離優良資產 ¹³⁴（註 2）、設立關聯企 業等方式規避強制執行，也就是臺灣常稱呼的「脫產行為」現象。執行債務人難找、

執行財産難尋、協助執行人難求、應執行財産難動等「四難問題」不斷困擾¹³⁵，以致 造成未執行案件大量積壓。人民法院在個案執行中遇到之被執行人逃避、家屬之抗 拒、旁人之阻礙、地方官員之嚴重干預執行行為，甚至執行人員遭受人身攻擊之問題，

令人觸目驚心。這些陳年之老問題一直困擾著人民法院工作之雜亂現象，以致於大陸 地區社會上引起了強烈改革之激烈反應。不僅影響到當事人合法權益之實現，而且動 搖到人民對法治保護之信心。

大陸地區之各級人民法院執行局，即便是過去之執行法庭在受理民事執行申請 後，各級司法執行機關之執行成效不彰，是一大超級難題。依照大陸現行屬地化分級 管理體制，各級法院之審判、執行人員歸同級黨委及其組織部門管理，由同級人大及 其常委會選舉和任命，經費、財務和司法運行需要之其他資源由同級人民政府劃 撥 ¹³⁶。地方人大和地方政府享有地方性法規和規章之制定權，地方立法權事實上為地 方政府各個部門所掌握，這種分級管理之模式反而造就地方保護主義對人民法院工作 之嚴重干擾。由於立法透明度不高，司法監督機制效果不彰，即容易摻雜一些不合理 之地方利益要求，致大陸之法律制度不僅未能成為遏制地方保護主義之手段，反而在 預算控制面上助長了地方保護主義之利益組織結構串聯。從大層面高度來看，大陸憲 法雖已規定人民法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人之干涉，可是 其現行體制並沒有完全落實憲法所賦予之法院獨立性，反而形成更嚴重之人民法院地 方化、為行政服務化之現象。¹³⁷

三、大陸強制執行管理體制改革之努力

133 「析產」又稱「財產分析」，是指財產共有人通過協定的方式，根據一定的標準，將共同財產予以 分割，而分屬各共有人所有。析產一般發生在大家庭分家或者夫妻離婚時對財產的處理中。 公民死 亡後，共同生活人或者財產共有與繼承人就財產如何處理，根據最高人民法院的有關解釋，一般是先 析產後繼承。

134所謂資產剝離是指在企業股份制改制過程中將原企業中不屬於擬建股份制企業的資產、負債從原有 的企業賬目中分離出去的行為。剝離並非是企業經營失敗的標誌，它是企業發展戰略的合理選擇。企 業通過剝離不適於企業長期戰略、沒有成長潛力或影響企業整體業務發展的部門、產品生產線或單項 資產，可使資源集中於經營重點，從而更具有競爭力。同時剝離還可以使企業資產獲得更有效的配置、

提高企業資產的品質和資本的市場價值。

135 根據最高人民法院之《關於解決“執行難”問題的報告》中，執行難的問題被稱為四難，即稱為 1.被執行人難找 2.被執行財產難尋 3.協助執行人難求 4.應執行財產難動。

136 楊奕（2013）。民事執行體制改革研究。第 157 頁。北京市：清華大學出版社。

137邱景芬（2007）。中國大陸民事金錢給付之強制執行。第 32 頁。東吳大學法律學系研究所碩士論文。

臺北市。

大陸正從傳統之人情社會、警察社會、官僚社會向法治社會、文明社會、民主社 會轉變。「執行難」是社會轉型時期之產物，是在社會主義初期階段中各種消極因素 綜合作用下之特定時期之歷史產物。從另一方面看，轉型社會也具有推動民事執行管 理體制改革之動力。因為社會轉型也稱社會結構轉型，它不是社會結構局部之轉變，

而是整個社會之改革，是一種社會關係結構向另一種社會關係結構之變遷，這種變遷 是社會發展進程中之推動因素，同時也是社會不斷前進發展之動力來源。¹³⁸

自 2000 年初最高人民法院成立「強制執行法草案」起草小組至今，就強制執行 法單獨立法起草與論證工作進行，已經形成《強制執行法（草案）》第六稿，共 252 條，提供予從事法律實務執行工作，致力研究執行立法與理論之各方學界人士立法參 考，並著手第七稿之編修。綜合觀察到大陸現有立法技術之發展水平，司法實踐之需 要以及大陸之立法傳統等因素，在 2001 年 5 月就已經有《民事執行法（專家建議稿）》 以總分結合式為基礎，將執行程序之一般規定與執行措施分開立法，共 368 條。另外，

提出更適當之強制執行法體制，在確定進行單獨立法政策之變革基礎上，提供更進一 步之參考貢獻 ¹³⁹。

四、臺灣民事執行權分權之參酌

兩岸除了「審執合一」和「審執分離」的體例架構不同外，比較相關之制度和法 律規定，臺灣強制執行法之立法原則和程序規範，顯然在法制管理層面上以分權監督 之法院組織及充足之人員配置，而對於強制執行程序之操作規範，較為統一而且單純 化，符合法律明確性原則且具有較為系統性之完整指導，讓當事人及司法行政執行人 員有可明確依循之權責劃分。

大陸在強制執行體制改革發展上，對於民事執行權之劃分，應將分為民事執行實 施權和民事執行審查權，也就是對於執行程序而訴訟之裁判權歸回一般民事審判權，

而執行裁決權僅是就申請執行程序事項或實體進行判斷之權限，也就是指包含在民事 執行審查權而已。亦即類同臺灣當前強制執行制度之權責劃分設計，地方法院民事執 行處之機關功能，涵蓋司法和行政兩種分權之性質。大陸之立法改革就民事執行權之 劃分，應將司法審判權屬性之民事執行審查權和行政權屬性之民事執行實施權分立。

臺灣大法官解釋釋字第 539 號 ¹⁴⁰理由書指出：「健全之審判周邊制度，乃審判公

138 楊奕（2013）。民事執行體制改革研究。第 150 頁。北京市：清華大學出版社。

139 江必新、賀榮（2014）強制執行法的起草與論證(三)。載於楊榮馨、王娣。強制執行法之體制結構 研究。第北京市：中國法制出版社。

140 大法官解釋釋字第 539 號：「憲法第八十條規定：「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不

140 大法官解釋釋字第 539 號：「憲法第八十條規定：「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不