4. 從憲法角度審視限制出境制度之合憲性
4.3 以法律保留原則檢驗限制出境制度之合憲性
4.3.1 概說
我國憲法第一百七十條規定：「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統 公布之法律。」而依憲法之體制觀之，憲法第二十三條所稱「……不得以『法律』
限制之」之法律，應係憲法第一百七十條之形式意義的法律；此外，中央法規標 準法第五條第二款規定，人民之權利義務應以法律定之，同法第六條又規定，應 以法律規定之事項，不得以命令定之。由此觀之，有關人民權利義務之事項係在 禁止授權之列，因此，我國顯採極為嚴格之國會保留原則。157然而，在一九九四 年之前，行政機關多持「有組織法即有行為法」158之態度，司法機關有時亦容忍 其合法性，依事件之性質，有不同的處理方式，故依法行政原則並未真正落實。
釋字三四五號解釋承繼了釋字三一三號解釋以來的見解，即涉及人民權利義務之 限制者，應以法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權 之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制 人民權利之意旨。而最具突破性的見解，當為釋字四四三號解釋所建構出來的
「層級化保留體系」，其以限制人民權利之多寡，設定不同等級的法律保留體 系。159
157 廖怡貞，限制欠稅人出境制度合憲性之檢討，月旦法學雜誌，第 72 期，頁 81。
158 吳庚，前揭註 16 書，頁 102。
159 關於法律保留原則之討論，可以參見許宗力，論法律保留原則，收錄於氏著法與國家權力，
頁 117 至 214。
4.3.2 授權明確性之標準
釋字三一三號解釋中，大法官認為罰鍰之構成要件及數額，應由法律定之。
若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明 確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。
因此民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第九十二條而訂定，但法律 授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，而宣告其自解釋公布日起，至遲於 屆滿一年失效。其後於釋字三四五號解釋，認為「限制出境辦法」並未逾越法 律授權之目的及範圍，釋字三四六號解釋，則宣告國民教育法及財政收支劃分 法關於徵收教育捐之授權合憲，認為「法律基於特定目的，而以內容具體、範 圍明確之方式，就徵收稅捐所為之授權規定，並非憲法所不許。」其後，釋字 三六七號解釋（營業稅法施行細則牴觸營業稅法之規定）、釋字三八Ｏ號解釋（大 學法施行細則超越母法授權範圍）、釋字三九四號解釋（營造業管理規則超越建 築法之授權）、釋字四 O 二號解釋（關於保險代理人、經紀人、公證人管理規則 超越保險法授權之解釋）等等，均遵循自釋字三一三號解釋以來，逐步充實完整 之「授權明確性」標準。160嗣後，釋字四四三號解釋終於突破性的建立「層級化 的保留體系」，以侵害人民自由權利之強度，區分不同等級的法律保留標準。
4.3.3 層級化的保留體系
釋字四四三號解釋可說是大法官會議相當具有代表性的解釋之一，其依對 於人民權利限制之多寡，而設定了不同等級的法律保留，建立如同德國之層級 化保留體系（或稱分別等級之保留）161，其結構如下：1621.憲法保留：憲法第八 條之部份內容。2.絕對法律保留：即必須由法律自行規定，諸如剝奪人民生命或 限制人民身體自由之事項。3.相對法律保留：即法律直接規範或由有法律依據之 行政命令加以規範，其對象包括生命、身體以外之其他自由權利的限制，以及給
160 關於授權明確性之要求，可以參見許宗力，行政命令授權明確性問題之研究，收錄於前揭註 159 書，頁 215-268。
161 吳庚，前揭註 16 書，頁 96、107-108。另可參照陳新民，憲法基本權利之基本理論，上冊，
1980 年，頁 203 以下。
162 吳庚，前揭註 16 書，頁 107-108。
付行政措施涉及公共利益之重大事項。4.非屬法律保留範圍：屬於執行法律之細 節性、技術性次要事項，則不在法律保留之列。5.關於給付行政措施，其受法律 規範之密度，自較限制人民權益者為寬鬆。涉及公共利益之重大事項者，應有以 法律或法律授權之命令為依據之必要。
4.3.4 以法律保留原則檢驗限制出境制度之合
憲性
釋字四四三號解釋建立以「規範密度」作為行政命令限制人民基本權利之 審查基準，釋字三四五號解釋之作成，雖在釋字四四三號解釋之前，吾人仍可由 釋字四四三號解釋所建立之「層級化法律保留體系」，回頭重新檢驗限制出境辦 法之合憲性。系爭案件中，因「限制出境辦法」，有稅捐稽徵法第二十四條第三 項及關稅法第二十五條之一第三項之授權，並未逾越法律授權之目的及範圍，且 有解除限制出境的相關配套措施，故大法官認為該辦法與憲法並無牴觸。
但所謂授權明確性原則，依大法官會議釋字三四六號解釋之見解，須法律 基於特定目的，而以內容具體、範圍明確之方式為授權規定；163釋字三四九號 解釋理由書亦指出：「凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權 命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人 民自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件。… … 」事實 上，現今仍有多數由法律授權制定之命令，均僅為概括之授權，類如「本法施行 細則由某機關定之」、「某辦法由某機關定之」，最為常見，稅捐稽徵法第二十四 條第三項及關稅法第二十五條之一第三項之授權規定即屬之，其與無法律授權，
實質上相差不遠，釋字三四五號解釋中，大法官卻認為限制出境辦法符合法律保 留與授權明確性原則，實令人不解。164
何況，限制出境雖非行政罰，其限制人民之行動自由仍帶有處罰色彩，大
163 詳見大法官會議釋字三四六號解釋理由書。
164 廖怡貞，前揭註 157 文，頁 82。
法官會議釋字四 O 二號解釋「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行 政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，
法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然 後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。……」但稅捐稽徵法第二十四條 第三項僅謂「其實施辦法，由行政院定之」，對人民自由權利之剝奪，竟以空白 授權之方式，授權由行政機關以命令定之，其合憲性立論薄弱，甚為明顯，165因 此，實有重新加以檢討之必要。
4.3.5 小結
「限制出境辦法」之規定，雖經釋字三四五號解釋認為其「……並未逾越 上開法律授權之目的及範圍」，但觀察大法官會議釋字四四三號解釋所建構之層 級化保留體系，限制出境制度限制了憲法第十條所保障之遷徙自由，應由法律規 範或由法律授權訂定之法規命令加以規範。而若由法規命令加以規範，則應參考 大法官自釋字三一三號以來所建立，並逐步充實之「授權明確性」之標準，即法 律所為之授權，應內容具體、範圍明確，故「限制出境辦法」是否能通過授權應 內容具體、範圍明確之標準，並非毫無疑問。
此外，參考釋字五三五號針對警察勤務條例第十一條規定所為解釋之意 旨，其認為實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟，均應有法律之明 確規範，方符憲法保障人民自由權利之意旨。警察勤務條例有關臨檢之規定，「並 無授權警察人員得不顧時間、地點及對象任意臨檢、取締或隨機檢查、盤查之 立法本意」，「除法律另有規定外，警察人員執行場所之臨檢勤務，應限於已發 生危害或依客觀、合理判斷易生危害之處所、交通工具或公共場所為之」，其中 處所為私人居住之空間者，並應受住宅相同之保障；對人實施之臨檢則須以有相 當理由足認其行為已構成或即將發生危害者為限，「且均應遵守比例原則，不得 逾越必要程度。」即縱認警察勤務條例容許警察之「臨檢」行為，但並非認為 警察人員可以不顧時間、地點及對象任意臨檢、取締或隨機檢查、盤查；且執行 時應遵守比例原則，不得逾越必要程度。
165 廖怡貞，前揭註 157 文，頁 84。
因此，稅捐稽徵法第二十四條第三項所授權訂定之「限制出境辦法」，亦應 作如此限縮解釋，也就是稅捐稽徵法並無授權行政院得不顧欠稅金額之多寡、欠 稅人或欠稅營利事業有無償還租稅債務之能力，甚或個案情形之不同，均將欠稅 人或欠稅營利事業負責人限制其出境之本意，欠稅金額不同者，限制出境時間在 立法上竟未作不同之對待，亦與平等原則有違。管見以為，「限制出境辦法」在 法律保留原則與授權明確性原則之審查上，實難通過合憲性之檢驗，故應由立法 機關將限制出境之要件、限制出境之期間、甚至解除限制出境之措施等，儘速改 由法律規定，或由法律作明確之授權以法規命令定之，方能確保人民權益。
4.4 以比例原則檢驗限制出境制度之合憲 性
4.4.1 概說
比例原則早期德國各邦行政法院常在警察事件中，加以引用。目前應用範 圍廣泛，在理論上且被視為憲法位階的法律原則，以「法律保留」作為限制憲法 上基本權利之準則者（參照我國憲法第二十三條），一般皆以比例原則充當內在 界限。比例原則表現於我國現行法者，亦不乏其例：如憲法第二十三條、行政程 序法第七條、社會秩序維護法第十九條第二項、集會遊行法第二十六條等，上述 各條文雖未必使用比例原則之名稱，惟其所述之內容，與學說上之比例原則內容
比例原則早期德國各邦行政法院常在警察事件中，加以引用。目前應用範 圍廣泛，在理論上且被視為憲法位階的法律原則，以「法律保留」作為限制憲法 上基本權利之準則者（參照我國憲法第二十三條），一般皆以比例原則充當內在 界限。比例原則表現於我國現行法者，亦不乏其例：如憲法第二十三條、行政程 序法第七條、社會秩序維護法第十九條第二項、集會遊行法第二十六條等，上述 各條文雖未必使用比例原則之名稱，惟其所述之內容，與學說上之比例原則內容