限制出境處分是否屬於行政罰

2.6.2.1 行政罰之意義

所謂行政秩序罰，乃為維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反 行政上義務者，所科之制裁。行政罰制裁之對象為一般人民，亦即所謂一般權 力關係下之個人；科處行政罰之機關通常為行政機關，僅在若干例外情形，如 稅法上之罰鍰在一九九二年十一月改制前，須由主管機關將義務人移送法院裁 定科罰，⁴⁵又如依社會秩序維護法規定，影響人民權益較為重大之制裁，如拘留 及勒令歇業等，亦由地方法院之簡易庭裁罰。⁴⁶

關於行政罰，大法官作成最重要的解釋，莫過於釋字二七五號解釋。在釋 字二七五號解釋作成以前，不論行政法院的判決或是釋字四十九號解釋，均認 為行政罰不以故意、過失為必要，只要違反行政法上之義務，即可加以處罰。

例如，行政法院三十四年判字第二號判例即認為：「違反行政法令所應負之責 任，不因有無故意或過失而受影響… … 。」⁴⁷六十二年判字三十號判例亦認為：

45 有關機關根據釋字二八九號解釋，於 1992 年 11 月 23 日修改稅捐稽徵法，增加第 50 條之 4：「依 本法或稅法應處罰鍰之案件，於本法修正實行前，尚未移送法院裁罰者，依本法之規定由主管 機關處分之（後略）」。因此，嗣後此類行政事件，遂不再由普通法院受理。

46 吳庚，前揭註 16 書，頁 437。

47 行政法院 34 年判字第 2 號判例全文：「違反行政法令所應負之責任，不因有無故意或過失而受 影響。自無適用刑法第十六條後半段之餘地。本件姑無論原告有無朦混走私之故意，或不知黑

「行政罰不以故意或過失為責任條件… ..。」⁴⁸而釋字四十九號解釋認為：「印

該號解釋之原聲請人，准許其提出再審，且給予勝訴判決（八十年判字一七七 三號判決）。其對於人民權利之保護，實具有導正之作用。

此外，釋字三一三號解釋認為：「行政罰之罰鍰其構成要件及額度，原則上 應由法律定之，若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容 及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民 權利之意旨。」因此認為民用航空運輸業管理規則第四十六條違憲。釋字三九 四號解釋、釋字四０二號解釋亦同此見解。是故，關於行政秩序罰禁止空白處 罰規定，已成為大法官之堅定立場。

行政院經建會所草擬之行政秩序罰草案中，有關於「管制罰」之規定，屬 於行政秩序罰之下位概念，但性質似並非與行政秩序罰完全相同，而是介於行 政秩序罰與與執行罰之不利處分，限制出境制度，與其亦有類似之處，本計畫 亦將一併作檢討。

2.6.2.2 限制出境處分是否屬於行政罰

由上述行政罰之定義、責任條件及空白處罰規定禁止等性質，將有助於吾 人判斷「限制出境」處分之法律性質。

2.6.2.2.1 肯定說

經檢索實務判決，⁵²認為限制出境屬於行政秩序罰者，包括台北高等行政法 院 90 年訴字第 2021 號判決及最高行政法院 91 年度判字第 1449 號判決二者，

以下分述之。

台北高等行政法院 90 年訴字第 2021 號判決中，原告主張屏東縣稅捐稽徵 處認定其非成 X 公司營業登記負責人，被告（財政部）自不得以成 X 公司之欠 稅而限制其出境。台北高等行政法院認為原告係成 X 公司之代表人，有成 X 公

52 本計畫檢索之實務判決範圍，包括台灣最高行政法院、台北高等行政法院、台中高等行政法 院及高雄高等行政法院等，搜尋時間至 2002 年 9 月 30 日為止，檢索詞包括稅捐稽徵法第二十四 條、限制、出境、稅、租稅保全等各種檢索詞，並一一詳視其判決內容。

司變更登記事項卡及董事、監察人名單等影本在卷為憑，是原告為成 X 公司依 公司法登記之代表人即負責人，堪以認定，自不因嗣後成 X 公司申請變更登記 遭拒而異。又公司法人不同於自然人，須有自然人代為行為（包括作為及不作 為），是公司法人非以自然人為代表人，無從為有效行為（如有效買賣股票行 為），故行政法規除處罰公司法人外，亦多有處罰其登記名義人即負責人之規 定，本件依稅捐稽徵法第二十四條第三項前段及第四十九條前段，以營利事業 即納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得限制其負責人出境之規定，據以 限制法人（即成 X 公司）之負責人即代表人（原告）出境，尚非無據。⁵³

而最高行政法院 91 年判字第 1449 號判決中，上訴人主張限制出境處分之 目的，主要為保全稅款。而欠稅者並非上訴人，而係公司，公司非上訴人個人 獨有之產業，所欠稅款，本應由公司負責。且該公司並非故意不納稅款，而係 因經營失敗，已然必須破產，現由法院處理破產程序中，此有相關法院文件可 稽。故上訴人既未欠稅，公司亦非故意不繳稅，而實是無錢可繳，為此請求撤 銷原處分及訴願決定。最高行政法院則認為上訴人既為國 X 鋼企業有限公司負 責人，對該公司之營運及欠稅本應負實際經營者之責任，況該公司為法人，無 從為限制入出境之處分，依稅法轉嫁罰原則，被上訴人限制實際負責該公司營 運之自然人之上訴人入出境，於法尚無不合，故認上訴意旨為無理由，應予駁 回。

認為限制出境屬於行政秩序罰之觀點尚非實務之多數見解，故實不具形式 上或實質上的拘束力，不過代表實務仍有主張限制出境屬於行政罰之不同意 見，其並未論及限制出境制度屬於行政罰之理由，只是結論上直接認為限制出 境屬於行政秩序罰，除了處罰公司法人，並得罰及負責人；或以轉嫁罰的概念，

而限制營利事業負責人出境，其見解可供參考。

2.6.2.2.2 否定說

反之，認為限制出境並非屬於行政秩序罰者，約有下列幾項理由：

53 台北高等行政法院 90 年訴字 2021 號判決參照。

壹、自限制出境辦法第二條及第四條觀察

限制出境辦法第二條第一項規定：「在中華民國境內居住之個人或在中華民 國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅逾法定繳納期限尚未繳納，其 欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新台幣五十萬元以上，營利事業 在新台幣一百萬元以上者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入出 境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」所謂已確定，係指稅捐 稽徵法第三十四條第三項規定之五款情形：「一、經稅捐稽徵機關核定之案件，

納稅義務人未依法申請復查者。二、經復查決定，納稅義務人未依法提起訴願 者。三、經訴願決定，納稅義務人未依法提起再訴願者。四、經再訴願決定，

納稅義務人未依法提行政訴訟者。五、經行政訴訟判決者。」故確定時之負責 人，不一定是欠稅之負責人。又限制出境辦法第四條本文規定：「依第二條規定 限制營利事業負責人出境後，如營利事業之負責人有變更時，應以變更後之負 責人為限制出境對象。」若限制出境是行政秩序罰，則當無在應納稅捐未確定 前，即得加以處罰之可能性；此外，若限制出境制度屬於行政秩序罰，則應處 罰行為時之營利事業負責人，營利事業負責人有變更，亦不應以變更後之負責 人為限制出境之對象，否則即與行政秩序罰之性質大相逕庭，故其應非屬於行 政秩序罰。

貳、自行政罰應有故意或過失之角度觀察

承前所述，大法官於釋字二七五號解釋認為行政罰必須以故意或過失為必 要，稅捐稽徵法及關稅法授權訂定的限制出境辦法，其第二條規定之限制出境 制度，僅以欠稅達到法定標準，即滿足限制出境之要件，而不以主觀上之可歸 責性為必要，且釋字三四五號解釋之作成，是在釋字二七五號解釋之後，大法 官應亦認其非行政秩序罰，方能肯定不以主觀上可歸責性為必要之限制出境辦 法合憲。

2.6.2.3 限制出境處分是否屬於行政秩序罰法草

案之管制罰

2.6.2.3.1 管制罰之種類

依經建會所草擬之行政秩序罰法草案第十八條規定，管制罰包括以下 兩種：

一、限制行為之不利處分：即命令停工、停止營業、吊扣執照或其他在一定期間 內限制或禁止為一定行為之處分。

二、剝奪權利之不利處分：即勒令歇業、註銷登記、吊銷執照或其他剝奪或消滅 一定資格或權利之處分。

其草案之說明乃現行法具有制裁性質之不利處分，態樣繁多，但依其作用，

可歸納為兩大類，一為行為之剝奪；二為權利之剝奪。本條第一項即將此歸納之 結果，作為管制罰之兩大種類；此外，鑑於現行法用語不甚精確，常將具有制裁 性質之不利處分與其他不具制裁性質之不利處分混用，造成辨識上之困難，故是 否屬於管制罰，不能單從用語加以區分，而應從立法者之意旨，是否將之列入罰 則中或與罰鍰列於同一條文之規定，作為認定之標準。限制出境制度即類似行政 秩序罰法草案關於管制罰規定的「限制行為之不利處分」。

2.6.2.3.2 管制罰之科處

行政秩序罰法草案第十九條規定管制罰如何科處：⁵⁵

第一項規定，對於違反行政義務之行為，經處罰鍰後，除法律另有規定外，

六個月內仍再次或繼續違反，而危及重大公共利益，必要時得處以管制罰。但再

54行政院經濟建設委員會健全經社法規工作小組，行政不法行為制裁規定之研究[行政秩序罰法草 案]，1990 年 5 月，頁 228-229。

55 行政院經濟建設委員會健全經社法規工作小組，前揭註 54 書，頁 229-230。

次或繼續違反之行為終了後已逾三個月者，不得為之；第二項規定，管制罰之裁 處，應符合比例原則，尤應審酌不利處分對行為人之行為及權利所生影響及其違 反行政義務所造成公共利益之危害或損害以及因而應受責難之程度。如處以限制

次或繼續違反之行為終了後已逾三個月者，不得為之；第二項規定，管制罰之裁 處，應符合比例原則，尤應審酌不利處分對行為人之行為及權利所生影響及其違 反行政義務所造成公共利益之危害或損害以及因而應受責難之程度。如處以限制