2. 限制出境制度及相關問題之分析
2.3 限制出境處分為學理上之多階段行政處分
2.3.1 多階段行政處分之意義
所謂多階段行政處分，指「行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職 權共同參與而言，此際具有行政處分性質者，乃屬最後階段之行為，亦即直接對 外生效之部分，至於先前階段之行為，仍為內部意見之交換，例如某一特定營業 其執照之核發，雖屬直轄市建設局之職權，但建設局准許與否係根據事先徵詢目 的事業主管機關警察局之意見，整個過程中雖有多次之意思表示存在，原則上仍 以建設局之准駁為行政處分。在例外情形，如法規明定其他機關之參與行為為獨 立之處分，或其參與行為（許可或同意），依法應單獨向相對人為之者，則亦視 為行政處分。」16此種由「多機關參與多階段之程序，亦稱為行政間的權力分立。」
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學者陳敏氏認為，前階段行政機關，對作成行政處分之行政機關所為之同 意或不同意，是否行政處分，應視其是否直接對外界發生法律效果為斷。德國通 說認為，協力機關對人民就特定之觀點具有排他及獨立之審查及主張權限時，其 同意或不同意始例外構成行政處分。惟亦有主張協力機關與對人民作成行政處分 機關，應屬不同行政主體，協力之同意始有對外性質而為行政處分。基於多階段 行政處分之制度目的，以及避免行政程序及法律救濟之複雜化，如不能充分肯定 協力行為為行政處分，則應以之為行政內部行為。18
採取多階段處分之概念，除有助於確定何者係直接對外生效而應視為行政 處分，何者尚在內部行為階段並非處分外，尚有兩項實益：一為當事人提起爭訟 時審查範圍之認定，在訴願階段屬共同上級機關，在行政訴訟程序則為行政法
16 吳庚，行政法之理論與實用，2001 年 8 月，增訂 7 版，頁 307-308。
17 蔡震榮，多階段行政處分與行政救濟，收錄於行政法爭議問題研究（上），2000 年 12 月，初 版一刷，頁 6。
18 陳敏，行政法總論，1998 年 5 月，初版，頁 305-306。
院，應審查各個階段行為之適當性或合法性，若祇以對外生效之行為作為審查對 象，將無法達行政救濟之目的。一為法規明訂須其他機關協力時，如欠缺協力行 為，行政處分即有撤銷原因。19
2.3.2 行政法院聯席會議對多階段行政處分見 解之變更
行政法院聯席會議對於多階段行政處分，分別於七十二年及八十三年分別 作成決議，八十三年六月之聯席會議變更原有之見解，以下即分別介紹之。
按行政法院七十二年庭長評事聯席會議討論以下問題：營利事業欠稅在一 百萬元以上，財政部依據稅捐稽徵機關查報即函請內政部入出境管理局限制該營 利事業負責人出境，並以副本送達原告（營利事業負責人）。該項財政部函請限 制出境之行為，是否為訴願法上之行政處分，有下列三說：
甲說：財政部該項函請限制出境，僅係請求內政部入出境管理局對原告予 以限制其出境，而原告應否受限制出境，有待內政部入出境管理局之決定。是該 項函送行為，顯尚不發生限制原告出境之法律上效果，自非訴願法上之行政處 分。而該項函件副本之送達原告僅屬事實之通知，尤非處分書可比。
乙說：營利事業欠稅其負責人（原告）是否有限制出境之必要，係由財政 部決定。是於財政部函請內政部入出境管理局限制出境同時將副本送達原告時，
即發生法律上之效果，故應認為行政處分，得對之請求行政救濟。
丙說：按限制出境之法律效果，必俟受限制者申請出境被內政部入出境管 理局駁回後，始能發生，在此之前尚不得請求行政救濟。
19 吳庚，前揭註 16 書，頁 330。
其決議係採甲說，亦即認為函送原告限制出境處分之副本，僅屬事實之通 知，並非行政處分。其後，行政法院庭長評事聯席會議又於民國八十三年改變見 解，並認為：營利事業欠稅其負責人（原告）是否有限制出境之必要，係由財政 部決定，內政部入出境管理局無從審查財稅機關決定之當否，是於財政部函請該 局限制出境同時將副本送達原告時，應認為已發生法律上之效果，即為行政處 分，得對之請求行政救濟。本院七十二年十一月份庭長評事聯席會議決議應予變 更。至此，實務已接受多階段行政處分之觀念，認為基於構成要件效力，20後階 段機關應尊重其他國家權力之行使，對於前階段機關之行政行為並無審查權限，
依法應予尊重；如以限制出境處分為例，境管局所為之限制出境處分，係由財政 部所決定，如向入出境管理局之上級機關內政部提起訴願，內政部無從審查財稅 機關之決定當否，故應許當事人對前階段之行為直接提起救濟。21即應依訴願法 第四條第七款之規定，以不服財政部之處分為由，向行政院提起訴願。
2.3.3 限制出境屬於多階段行政處分
綜上所述，限制出境之處分，國稅係由國稅局報請財政部函報境管局限制 欠稅人或欠稅營利事業負責人出境，地方稅則是由各稅捐稽徵處報財政部函請境 管局限制其出境，境管局對於財政部之函報，依法應予尊重，且不可能有所變更，
且該函報已具備行政處分之其他要素，且已副知當事人時，即構成多階段行政處 分，被限制出境者欲提起訴願，則應以不服財政部之處分為由，向行政院提起訴 願，方為正途。
20 所謂構成要件效力是指行政處分對其他機關、法院或第三人的拘束效果，無論行政處分為下 命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且 在其他行政機關甚至法院有所裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（通常 表現為先決問題），即應予以承認及接受，是故稱為確認效力，上述事實既為嗣後其他機關裁決 之既定的構成要件，故又稱為構成要件效力。詳參吳庚，前揭註 16 書，頁 353。
21 學者吳庚氏認為在符合以下三個條件時，則應許當事人對前階段機關之行為提起救濟：一、作 成處分之機關（即最後階段行為之機關），依法應予尊重，且不可能有所變更者，換言之，當事 人權益受損害實質上係因先前階段行為所致；二、先前階段行為具備行政處分之其他要素；三、
已直接送達或以他法使當事人知悉者。詳參吳庚，前揭註 16 書，頁 330。