大法官會議解釋與行政法院判決對於比例原則之見解

例原則之見解

公法上運用比例原則為其裁判之基礎者，可以說是不勝枚舉，不論是大法 官會議，或行政法院之判例、判決，多有運用比例原則為其裁判之基礎者，以下 舉例說明之。

4.4.2.1 大法官會議解釋之見解

大法官會議解釋無論關於民事、刑事或行政類的解釋，多有運用比例原則 者，與行政法相關的解釋為數更是眾多，例如，釋字五一○號解釋：「… … 惟其 工作與公共利益密切相關者，於符合憲法第二十三條比例原則之限度內，對於 從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或視工作權限制之性質，以 有法律明確授權之命令加以規範… … 。」又如釋字四九○號解釋：「……又兵役 法施行法第五十九條第二項規定：同條第一項判處徒刑人員，經依法赦免、減刑、

緩刑、假釋後，其禁役者，如實際執行徒刑時間不滿四年時，免除禁役。故免除 禁役者，倘仍在適役年齡，其服兵役之義務，並不因此而免除，兵役法施行法第 五十九條第二項因而規定，由各該管轄司法機關通知其所屬縣（市）政府處理。

若另有違反兵役法之規定而符合處罰之要件者，仍應依妨害兵役治罪條例之規定 處斷，並不構成一行為重複處罰問題，亦與憲法第十三條宗教信仰自由之保障及 第二十三條比例原則之規定，不相牴觸」。又如釋字四六二號解釋：「……大學 教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工

166 吳庚，前揭註 16 書，頁 57-58。

作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程 序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評 量，始符合憲法第二十三條之比例原則……。」

4.4.2.2 行政法院裁判之見解

行政法院之判例僅有一則與比例原則相關，¹⁶⁷但不論最高行政法院或是高 等行政法院運用比例原則為其裁判之基礎者，均有數百則至上千則，可見比例原 則已經成為我國大法官會議違憲審查及對憲法、法律、命令解釋時，所普遍運用 的一項原理原則，行政法院裁判時，亦時常利用比例原則為其裁判之基礎。故言 比例原則已成為憲法位階的法律原則，實無溢美之詞。

4.4.3 以比例原則檢驗限制出境制度之合憲性

吾人若欲以比例原則檢驗限制出境制度，則須從比例原則之三個子原則，

即適當性原則、必要性原則及狹義比例原則出發。

4.4.3.1 適當性原則

4.4.3.1.1 適當性原則之意義

適當性原則亦稱為適合性原則，乃指手段應有助於目的之達成。依照通說 和實務的定義，一個措施有助於目的之達成，即是適合的。反之，如果一個措施 加深目的達成之困難或根本毫無效果，則是不適合的。¹⁶⁸

167 行政法院 83 年判字 1223 號判決中，被告高雄市政府於答辯書中指出：「… … 原告提具理 由，指陳各節，及「社區公益」之認定，主張其設立加油站服務社區民眾，促進地區繁榮，

亦屬「公益」之一，係基於其立場而主張之「法律見解」，因政府施政應盱衡全局，參酌法 理，如「比例原則」為必要之處置，現因本府考量社區住戶所主張之「公益」與原告主張之

「公益」，何者為重，何者為大，其理易明。… … 」

168 盛子龍，比例原則作為規範違憲審查之準則---西德聯邦憲法法院判決及學說之研究，台大 法研所碩士論文，1989 年 6 月，頁 7。

學者盛子龍氏對於適當性程度的要求，同意「完全不適合」之準則。¹⁶⁹所

動繳納稅款之目的勢必落空。¹⁷²

4.4.3.2 必要性原則

4.4.3.2.1 必要性原則之意義

所謂必要性原則，乃指行為不超越實現目的之必要程度，意即達成目的若 有多種手段時，須採影響最輕微之手段。¹⁷³而依照德國聯邦憲法法院對必要性原 則所下之定義：「如果別無其他相同有效而且對基本權未予限制或限制較少之手 段可供選擇」，易言之，如果「目的不能透過其他對個人較少負擔之方式同樣好 的達成時」，則立法者選擇之手段即是必要的。總而言之，如果在目的達成的觀 點下，一個較強烈的侵害並不比另一個較溫和的手段更有效時（可能只是相同有 效或效果更差），立法者即有義務選擇較溫和之手段。聯邦法院對必要性原則所 下之定義，基本上亦為通說所接受。¹⁷⁴

必要性原則與「以最少成本」達成最大效果的經濟原則有所不同。在必要 性原則保護基本權價值理念下，基本權侵害在「最小侵害」的決定上，仍應具有 首要的意義。因此，學者盛子龍氏認為，其他手段之「相同有效」以及「對基本 權較少侵害性」仍應是必要性原則之基本審查準則。只要有其他手段符合上述兩 個準則，原則上就可以初步確立立法措施違反必要性原則。不過，為了防止其他 手段可能在其他方面造成不合比例的損害，其建議：在必要性的審查中應加上一 個輔助性準則，亦即以其他措施不違反「狹義比例原則」為限，才可以真正確定 其他立法措施違反必要性原則。¹⁷⁵

172 廖怡貞，前揭註 157 文，頁 83。

173 吳庚，前揭註 16 書，頁 57。

174 盛子龍，前揭註 168 書，頁 59。

175 盛子龍，前揭註 168 書，頁 103。此外，這邊「狹義比例原則」之所以使用引號的特殊理由，

乃是因為在通說及實務所建立之比例原則審查模式下，狹義比例原則必須等到立法措施之必要 性被確定之後，為了保護人民的基本權才進一步對立法措施本身進行利益衡量之審查。但是在 此所謂之「狹義比例原則」，卻是等立法措施之必要性被「初步」否定之後，才以其他措施將造 成不合比例之損害為由，「反過來」肯定立法措施之必要性。

4.4.3.2.2 以必要性原則檢驗限制出境制度之合憲性

稅捐稽徵法第二十四條第一項規定：「納稅義務人欠繳應納稅捐者，稅捐 稽徵機關得就納稅義務人相當於應繳稅捐數額之財產，通知有關機關，不得為移 轉或設定他項權利；其為營利事業者，並得通知主管機關，限制其減資或註銷之 登記。」同條第二項規定：「前項欠繳應納稅捐之納稅義務人，有隱匿或移轉財 產、逃避稅捐執行之跡象者，稅捐稽徵機關得聲請法院就其財產實施假扣押，並 免提供擔保。但納稅義務人已提供相當財產擔保者，不在此限。」同條第三項規 定：「納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財政部，函請內 政部入出境管理局，限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境。但其 已提供相當擔保者，應解除其限制。其實施辦法，由行政院定之。」

稅捐稽徵法第二十四條第一項所謂納稅義務人欠繳應納稅捐，係指依法應 由納稅義務人繳納之稅捐，而未於規定期限內繳納者而言，是如繳稅期間尚未屆 滿，仍無適用上開規定之餘地。依該規定稅捐稽徵機關得制止移轉或設定他項權 利之財產，不以與納稅義務人所欠稅捐有關之財產為限。凡屬納稅義務人所有之 財產均可為之。惟其範圍以相當於應繳稅捐數額之財產為度。¹⁷⁶其目的在於限制 納稅義務人移轉財產或是設定其他權利，若為營利事業，則限制其減資或為註銷 登記，即以限制登記之方式確保稅收。

同條第二項之目的，除非納稅義務人提供擔保，否則其有隱匿或移轉財產、

逃避稅捐執行之跡象時，可以聲請法院對納稅義務人的財產為假扣押，即一般所 謂之避免脫產以確保稅收；換言之，納稅義務人如無將財產隱匿或移轉、逃避執 行之跡象者，稅捐稽徵機關尚不能聲請假扣押，僅能依照同條第一項規定通知有 關機關制止其財產之移轉或設定他項權利。¹⁷⁷

而同條第三項有關限制出境之手段，並未限定於納稅義務人有隱匿或移轉 財產、逃避稅捐執行之跡象，僅於欠繳納稅金額達一定標準即予限制出境，查人

176 張昌邦，前揭註 42 書，頁 80。

177 張昌邦，前揭註 42 書，頁 83。

身自由權在憲法的法益位階上比財產權更高，對於財產為假扣押尚須納稅義務人 有隱匿或移轉財產、逃避稅捐執行之跡象，對於人民侵害權利更大之限制出境，

反而不須此項要件，此由前述必要性之標準檢驗，不但手段不具相同有效性，且 又非最小侵害之手段，故其顯然不合於必要性原則之要求。稅捐稽徵法第二十四 條第一項及第二項均更有助於確保稅收，且相較於限制出境，乃對於人民權利限 制較小的手段，稅捐稽徵應以物之保全為優先，才不致侵害必要性原則，亦避免 論者評為「對人不對物」的「本末倒置」行為¹⁷⁸。如果真有保留限制出境制度之 必要，其亦應限於最後手段，即稅捐稽徵機關在限制納稅義務人移轉財產或設定 其他權利、禁止營利事業為減資或註銷之登記，或在納稅義務人有隱匿或移轉財 產、逃避稅捐執行之跡象時，可以聲請法院就其財產為假扣押，踐行這三種程序 仍無法保全稅捐時，限制出境可作為租稅保全之最後手段而加以使用。因為租稅 乃是無對價之公法上強制性金錢給付義務，平等原則之要求特別嚴格，避免納稅 義務人在市場上的競爭秩序因此受影響，故從保全國家租稅債權之角度觀之，或 許限制出境制度可以作為最後手段而加以保留。

4.4.3.3 衡量性原則

4.4.3.3.1 衡量性原則之意義

衡量性原則乃指手段應按目的加以衡判；¹⁷⁹亦即，採取之方法所造成之侵 害不得與欲達成之利益顯失均衡。¹⁸⁰德國聯邦憲法法院判決及文獻上最常見的 是：「手段不得與所追求之目的不成比例」；無論是判斷手段與目的是否維持適 當比例，法官皆必須針對手段所侵害之法益以及手段所增進之利益加以衡量，故 狹義比例原則本質上無疑是一種衡量之要求。¹⁸¹

衡量性原則乃指手段應按目的加以衡判；¹⁷⁹亦即，採取之方法所造成之侵 害不得與欲達成之利益顯失均衡。¹⁸⁰德國聯邦憲法法院判決及文獻上最常見的 是：「手段不得與所追求之目的不成比例」；無論是判斷手段與目的是否維持適 當比例，法官皆必須針對手段所侵害之法益以及手段所增進之利益加以衡量，故 狹義比例原則本質上無疑是一種衡量之要求。¹⁸¹