4. 從憲法角度審視限制出境制度之合憲性
4.5 限制出境處分是否合乎正當法律程序之要求
4.5.1 正當法律程序的起源
「正當法律程序」(Due Process of Law)一語，在概念上實肇源於西元一三 三五年英王愛德華三世公佈之倫敦西敏寺自由法，該法第三章第二十八條明定：
「任何人無分身分或情況，非依正當法律程序應訊，不得被逐出與沒收其土地或 租地，剝奪其繼承權，與處以死刑。」183而上述條款又以一二二五年大英國協憲章 第二十九條英王所承允之內容為基礎。該條意旨略謂：「任何人非經合法審判與非 依國家法律，不得予以逮捕或拘禁、沒收其財產、放逐、傷害，或不給予法律之 保護。」184英國「正當法律程序」的理念，均以對於刑事被告的保障為中心。
4.5.2 大法官會議對於正當法律程序的闡釋
4.5.2.1 概說
司法院大法官會議正式使用正當法律程序一語，乃自釋字三九六號解釋開 始，惟吳庚大法官於釋字二七一號解釋之「不同意見書」即已揭示正當程序的理 念；其後，釋字三八四號解釋文中，正式使用「內容更須實質正當」來闡釋正當 程序的理念；嗣後，釋字三九六號解釋認為司法程序須符合正當法律程序原則，
釋字四 O 九號解釋宣示了土地徵收的正當程序，釋字四六二號解釋涉及大學教師 升等之正當程序，釋字四九一號解釋則認為「對於公務員之免職處分既係限制憲 法保障人民服公職的權利，自應踐行正當法律程序」，可見大法官會議欲導入英美
183 參照 Statute at Large of Gr. Br. & Ireland 643,``No man of what state or condition he be, shall be put out of his lands or tenements nor taken , nor disinherited, nor put to death , without he be brought to answer by due process of law``，轉引自史慶璞，美國憲法與政府權力，2001 年 4 月，頁 63。
184 參閱荊知仁著，美國憲法與憲政，三民書局，第 77 頁。
法制上之正當法律程序，以維護人民自由權利。
4.5.2.2 大法官對於正當法律程序的闡釋
4.5.2.2.1 釋字三八四號解釋
憲法第八條第一項規定：「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律 另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，
不得審問處罰。非依法定程序之逮捕，拘禁，審問，處罰，得拒絕之。」其所稱
「依法定程序」，係指凡限制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身 分，國家機關所依據之程序，須以法律規定，其內容更須實質正當，並符合憲法 第二十三條所定相關之條件……後略
4.5.2.2.2 釋字三九六號解釋
釋字三九六號解釋涉及公務員懲戒委員會之審理程序是否正當之問題，其解 釋文中乃大法官會議正式使用「正當法律程序」一詞，其謂：「懲戒處分影響憲法 上人民服公職之權利，懲戒機關之成員既屬憲法上之法官，依憲法第八十二條及 本院釋字第一六二號解釋意旨，則其機關應採法院之體制，且懲戒案件之審議，
亦應本正當法律程序之原則，對被付懲戒人予以充分之程序保障，例如採取直接 審理、言詞辯論、對審及辯護制度，並予以被付懲戒人最後陳述之機會等，以貫 徹憲法第十六條保障人民訴訟權之本旨。」並宣示「有關機關應就公務員懲戒機 關之組織、名稱與懲戒程序，併予檢討修正」。
4.5.2.2.3 釋字四九一號解釋
釋字四九一解釋則是涉及公務員專案考績免職處分是否合憲之問題。其解釋 文謂：「對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行 正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前 並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期 間及受理機關等，設立相關制度予以保障……。」本件解釋可以看出大法官會議 已將憲法第八條關於人身自由保障之刑事正當程序，逐步推展至「正當行政程序」
之概念，可見英美法之正當法律程序之概念確已為我國大法官所接受。
4.5.2.3 大法官會議解釋已全面導入英美法上之
正當法律程序
我國憲法第八條所謂「法定程序」，因並未如美國憲法增修條文第五條之明文 規定正當法律程序原則，故迄今仍具多義性與爭議性。但綜上所述，我們可以看 出司法院大法官為我國憲法導入美國憲法正當法律程序（due process of law）
的概念，對於國人自由權利的保障，可說是邁進了一大步。從釋字一六六號解釋 與二五一號解釋對違警罰法違憲之宣告而言，只是宣示人身自由之限制應由法院 為之，不得由行政機關或法院以外之國家機關限制人身自由，這是形式上之保障 而已。從釋字第三八四號解釋以後，大法官解釋對人身自由就採取實質上之保障，
亦即對人民人身自由之限制亦須依實質正當之法律程序始得為之。185對於以往重實 體、輕程序的現象，也有了結構性的轉變，亦即，以程序正義促進實質正義，其 目的在於藉由程序的保障而維護人民的自由權利，更可見大法官之用心良苦。而 從釋字三九六號解釋、釋字四 O 九號解釋、釋字四六二號解釋、釋字四九一號解 釋等，更可看出大法官將刑事上之正當程序理念，逐步推展至「正當行政程序」， 對於國人權利之保護將更健全，國家侵害人民基本權利時，則應以正當法律程序 檢驗之。
4.5.3 學界對干預行動自由之正當程序的闡釋
學界對於干預行動自由的行政正當程序討論並不多，以往的討論均集中於憲 法第八條之刑事上的正當程序，雖出國權屬於憲法第十條遷徙自由之保障範疇，
其對行動自由之干預，雖不如剝奪人身自由強烈，但憲法第八條由刑事訴訟衍生 之之正當法律程序，對行政機關限制人民行動自由，仍具有參考相當之價值，故 以下併予介紹之。
185 翁岳生，大法官關於人身自由保障的解釋，月旦法學雜誌，第 15 期，頁 96。本文係翁大法官 於中央警察大學之演講紀錄，全文並見於中央警察大學出版之「法學論集」創刊號。
4.5.3.1 學者李震山氏之見解
學者李震山氏於「論行政管束與人身自由之保障」一文中，將干預當事人之 行動自由的方式分為人身自由之剝奪與限制，兩者之區別在於干預強度（例如強 制措施）及時間長短之程度上。人身自由之剝奪係侵害人身自由之強烈型式，其 以強烈干預方式將自由完全排除，譬如逮捕。人身自由之限制與人身自由之剝奪 不同者，在其具消極要素，即消極阻礙個人進入某一一般人得出入之地點，並在 那停留，係對人身自由為部分之限制。……兩者區分之實益至少有二：其一，人 身自由之剝奪，除有法律依據外，尚須合乎憲法第八條之規定，法官應介入。其 次，人身自由之限制，除仍應有法律依據外，但不必受憲法第八條第二項所定程 序之拘束，行政官得依法或本於法律為之。186
其又指出，依德國人身自由剝奪法第二條，所謂人身自由之剝奪係指違反個 人意願或在其無意識狀態下，將之安置於司法處遇機構、監獄、居留（留置）所 或其他封閉式強制工作、保護管束、輔育、醫療等院所。至於強度上較人身自由 剝奪為弱，稱為人身自由限制者，通常係指機關依法以直接強制措施，僅係短時 間限制當事人之行動自由，依司法及行政實務上一般之見解，若因此而拘束人身 自由超過二至三小時，則屬剝奪人身自由，但德國聯邦最高普通法院則曾以一個 半小時為界。巴伐利亞邦則認為只要將人攜往警所，則屬人身自由之剝奪。所謂
「干預強度」與「時間長短」等要件之認定，實亦寬嚴不一。187
其雖在文中未言明「限制出境」係屬於人身自由之剝奪或限制，抑或其他人 民基本區權利之限制，188但亦強調其論點：「行政管束應由法官介入」，189從而，
亦可作為限制出境是否應由法官介入之參考。
186 李震山，論行政管束與人身自由之保障，收錄於人性尊嚴與人權保障，2002 年 2 月，元照出 版第 1 刷，頁 229-230。
187 李震山，前揭註 186 文，頁 230。
188 學者李震山氏於 2002 年 6 月 22 日國科會所舉辦之「欠稅與限制出境」研討會中明確指出，
限制出境應屬限制人民之遷徙自由，非屬憲法第八條人身自由應由法官介入之範圍，屬於憲法第 二十三條立法形成之事項，惟其仍建議限制出境對於基本權利侵害甚大，由公正第三者之法院介 入，應可減少許多紛爭。
189 李震山，前揭註 186 文，頁 233。
4.5.3.2 學者黃俊杰氏之見解
學者黃俊杰氏認為，依憲法第八條第一項所謂「非由法院依法定程序，不得 審問處罰」，表示僅法院有審問處罰之權，其他機關，均無此權。而所謂法院，
宜解為專指法院審判部門（即審判體，分獨任制及合議制審判體）而言，不包括 檢察部門在內，即行使憲法第八十條審判職權之法官。190就其觀點而論之，行政 機關並非司法機關，若連司法機關之檢察部門都不包括於憲法第八條第一項「法 院」，更遑論行政機關，因此，人身自由之限制，絕非可僅由行政機關為之。
4.5.4 其他法律關於限制行動自由之類似規定
4.5.4.1 社會秩序維護法之規定
社會秩序維護法雖大部分由警察機關即可作成處分，但是該法第四十五條規 定：「第四十三條第一項所列各款以外之案件，警察機關於訊問後，應即移送該 管簡易庭裁定。」而四十三條所規定由警察機關逕行作成處分者，均屬較輕微之 違反社會秩序的行為，關於人身自由的限制，則必須由法院依照法定程序為之。
4.5.4.2 行政執行法之規定
行政執行法第十七條第一項規定：義務人有下列情形之一者，得命其提供相 當擔保，限期履行，並得限制其住居：
一、顯有履行義務之可能，故不履行者。
二、顯有逃匿之虞。
三、就應供強制執行之財產有隱匿或處分之情事者。
四、於調查執行標的物時，對於執行人員拒絕陳述者。
五、經命其報告財產狀況，不為報告或為虛偽之報告者。
六、經合法通知，無正當理由而不到場者。
六、經合法通知，無正當理由而不到場者。