限制出境處分是否適用行政程序法？

2.4.1 問題概說

行政程序法自九十年元月一日施行後，最啟人疑慮者，在於現行行政程序 法多移植自外國法制，而少有來自本土行政法發展經驗者，在行政程序法施行後 是否產生水土不服或無法紮根生長之現象。實則，我國現行行政訴訟百分之六十 以上為稅捐案件，且早在六十五年十月二十二日即有稅捐稽徵法之公佈施行。稅 捐稽徵法本質上即為稅捐案件之行政程序法，為現行行政程序法施行前之運用最 廣之特別行政程序法。在制定行政程序法時，並未賦予應有之重視，致對本土行 政法土壤之認識與養分之吸收均有欠缺。此外，行政程序法第三條第一項規定：

「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」稅捐稽徵 法是否屬該「另有規定」之法律，即生爭議。最後，在租稅國家，人民與國家間 最重要的行政法法律關係即為納稅義務，為保障納稅人權益、增進行政效能，而 有稅捐稽徵法之制定，其程序保障之要求，本遠高於其他行政行為；現行政程序 法施行後，反使稅捐稽徵法之大部分規定不如一般行政程序所適用行政程序法較 嚴格之程序規定。²²因此，稅捐稽徵法在行政程序法施行後，即可能發生法律適 用之競合問題，值得吾人重視，稅捐稽徵法第二十四條第三項及關稅法第四十三 條第三項（原關稅法第二十五條之一第三項）所規定的限制出境制度，是否有行 政程序法的適用，例如聽證與陳述意見之程序保障，在稅捐稽徵程序是否有其適 用，即生爭議。以下限於篇幅，不擬對行政程序法及稅捐稽徵法之適用問題，作 詳細而全面性的討論，重點置於限制出境制度是否有行政程序法的適用，尤其是 否屬於行政程序法第一百零三條第八款得不給予陳述意見機會之規定，將為討論 之重心。

22 關於行政程序法在稅捐稽徵程序的漏洞，可以參見葛克昌，納稅人之程序基本權— 行政程序法 在稽徵程序之漏洞，月旦法學雜誌，2001 年 5 月，第 72 期，頁 28 以下；另，陳清秀，行政程序 法在稅法上的運用，月旦法學雜誌，2001 年 5 月，第 72 期，頁 38-50；鄭俊仁，行政程序法與稅 法之相關規定，月旦法學雜誌，2001 年 5 月，第 72 期，頁 62-71。

2.4.2 稅捐稽徵程序是否有行政程序法之適用 餘地

2.4.2.1 行政程序法之適用順序

行政機關為行政行為，「除法律另有規定外，應依本法規定。」行政程序法 第三條第一項訂有明文。惟該條並未如德國行政程序法第二條第二項第一款明文 將依德國租稅通則之稽徵程序排除在行政程序法之適用範圍。是以行政程序法有 所規定，而現行稽徵程序法所未規定者，除應斟酌稅法特性外，仍有適用餘地，

較無爭議。惟稅捐稽徵法與行政程序法亦有競合之處（例如送達），此種競合之 處，稅捐稽徵法是否優先於行政程序法，並排除行政程序法之適用，不無疑義。

關於何種法律得優先於行政程序法，並且排除行政程序法之適用，其主要學說有 二，一為「完全或完整之規定，始得排除行政程序法之適用」²³，次為「程序保 障更嚴格者，始得優先於行政程序法適用」。²⁴

上述兩種見解，一從個別實體法程序規定的完整性，一從其他法律程序規 定的嚴格程度著眼，而導出行政程序法是否具有補充適用之結論，立論均有一定 的實用價值。其他法律之程序規定即令完整，是否即足以排除行政程序法之適 用，本來即有疑義。²⁵例如訴願法雖為有關訴願程序之完全規定，但於其所規定 之自行迴避（第五十五條）之外，能否再適用行政程序法第三十二條以下之規定？

同採「完全規定說」的學者，其見解亦有不同。²⁶此外，程序規定嚴格固然會使 行政決定的作成更為謹慎，但並非因此即屬對人民有利，有時因此降低行政效 率，會使公益及私益均同蒙不利。學者蔡茂寅氏即認為，「正本清源之道應該是，

23 廖義男，行政程序法草案之重要內容（一）---適用範圍、行政處分與法規命令，收錄於行政程 序法草案研討會論文集，國立台灣大學法律學系主辦，法務部、中華民國行政法學會協辦，1999 年 2 月。許宗力，相同意旨之見解，收錄於同書之行政程序法與現行法制之整合，頁 108 以下。

24 蔡秀卿，行政程序法制定之意義與課題，月旦法學雜誌，1999 年 7 月，第 50 期，頁 19。另 參照湯德宗，論違反行政程序的法律效果，收錄於氏著行政程序法論，2000 年，頁 89；另參照 同書頁 322 以下部分；葛克昌氏亦贊同此說見解，前揭註 22 文，頁 36。

25 蔡茂寅，行政程序法實用，第一章，2001 年 1 月，一版再刷，頁 18。

26 參照廖義男，前揭註 23 文，頁 18；許宗力，前揭註 23 文，頁 109。

全盤重新整理個別實定法的程序規範，以使各種行政領域之程序規範，均以行政

2.4.3 限制出境是否不須給予被限制出境者陳 述意見之機會

2.4.3.1 陳述意見之性質與必要性

陳述意見是保障人民聽證權的重要程序，主要係保障「不利益處分」或稱

「負擔處分」之相對人於處分作成前，能有參與表達意見的機會，藉此提高行政 處分的正確性，並保障人民之權益。因為，人民對行政處分提起訴願、行政訴訟，

僅是「事後之救濟」，只能在事後除去違法之行政處分，而行政處分之撤銷，僅 是觀念上的回復原狀，只是回復處分前之法律狀態，但卻非事實上的回復原狀，

有時所受之損害事實上已難恢復，縱使得請求損害賠償，亦難完全填補。³¹其規 定於我國行政程序法第二章第二節，行政程序法第一百零二條規定應給予相對人 陳述意見之機會：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除 已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予 該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」而同法第一百 零三條規定了行政機關得不給予人民陳述意見機會之八款事由，於今所須檢討 者，乃依照稅捐稽徵法第二十四條第三項或關稅法第四十三條第三項（原關稅法 第二十五條之一第三項）所為的限制出境處分，是否屬於該法第一百零三條第八 款所稱之「為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限 制出境之處分」？是否不須給予其陳述意見之機會？

2.4.3.2 限制出境處分應不須給予被限制出境者

陳述意見之機會

承上所述，行政程序法之適用，在稅捐稽徵程序中，應從納稅義務人

31 湯德宗，論行政程序法的立法目的，月旦法學雜誌，2000 年 12 月，第 56 期，頁 150。

之程序基本權觀點出發，個別認定，方能獲致正確之結論。而為了稅款或 罰鍰之執行，稅捐稽徵法、關稅法或海關緝私條例都有禁止財產移轉或設 定他項權利等保全措施及限制出境之規定，其目的是在避免處分之相對人 隱匿、移轉財產或潛逃出境，以規避執行，因此有其時效性與急迫性，如 於處分前先予其陳述意見之機會，可能無法達成行政處分之原有目的，故 作此排除之規定。³²從而，限制出境處分應可不必事先給予陳述意見之機 會。不過，學者有認為本條雖規定行政機關「得」不給予陳述意見之機會，

但如行政機關給予其陳述意見之機會亦無違法可言。³³³⁴