臺灣光復以後

不同的研究者對於臺灣光復後藥業的發展進行了不同的分類。行政院衛生署 所編的《臺灣地區公共衛生發展史》(1995-7)主要是以行政組織的變革，來對藥 業發展分類。⁴⁹¹而江秀彥(2006)則依照產業界對藥業的區分法，將藥業發展分成 了草創時期(日據到 1959)、成長時期(1959-1981)、成熟時期(1981-1991)以及轉型 時期(1991-)。⁴⁹²而謝幸燕(1999)則依政府藥品管理的政策核心進行分類，認為臺 灣藥品管理政策可分為四個時期：自由放任(1947-1961)、品質管理(1962-1975)、

品牌建立(1976-1990)、增加附加價值(1990-1997)。翁毓穗(2007)的分類架構算是

製藥者取締規則行細則等辦理。」引自第71 頁。

486 江秀彥 2006:74。

487 張賢哲、蔡貴花 2003:347。

488 「日本政府在臺灣對於成藥之管理，開始於公元一九一二年(日大正元年)八月，臺灣總督府 頒布臺灣賣藥營業取締規則。此規則針對成藥製造業、或經營輸入、移入及販賣成藥者詳加規範。

成藥製造業者欲發行所製成藥時，容器內須附加用法、用量及效能說明書，並將自己姓名、商號、

營業地點及成藥名稱、定價，標明而封緘之。」引自行政院衛生署1995:74

489 「日據時期，臺灣總府當局為防止不良醫藥品之濫用，於公元一九零零年(日明治三十三年) 訂頒臺灣藥品巡視規則，以警察、衛生官員或藥劑師為巡視員，以視察藥品販賣、製造、貯藏及 使用場所。巡視員須攜帶所規定之標記。嗣後，各州廳為推行該規則，皆配置具有藥劑師資格之 技手(現今的技士或技佐)及警察官員擔任巡視員，巡視採突擊檢查方式，巡視處所包括藥劑師、

藥種商、製藥者、醫院、醫師、齒科醫師、獸醫師等。」同上書，引自第76 頁。另參閱江秀彥 2006:76-7。

490 江秀彥 2006:78-80。另外，在同書第 91 頁的地方也明確指出「由於日據時代其醫藥制度在台 灣實施了五十幾年，加上日本與我同屬黃種人的體質，採取許多像是日式醫療設備與製劑及給藥 劑型製程、健保制度、醫藥分業、藥局的經營方式…等也是臺灣參考與模仿的對象。」

491其分類則依時間分為日據時期、光復初期、民國38 年後政府遷臺，以及民國 60 年行政院衛生 署成立後，相關討論置於藥事行政底下，主要分成藥品管理以及藥業管理兩大主軸。

492 「『草創時期』是指日據時代到民國 48 年，這時台灣的藥品皆由日本或其他國家輸入，民國 46 年國內藥廠達 140 餘家。而『成長時期』則是民國 48 年後到民國 70 年，因為政府政策，使 得國外大藥廠紛紛前來投資設廠，由於藥廠分級制的實施及國外藥廠的技術協助，至民國60 年，

台灣合格藥廠已達714 家。『成熟時期』則是指民國 70 年到民國 80 年之間，政府積極鼓勵業者 發展原料藥，自民國71 年開始實施 GMP『優良藥品製造標準』，廠商逐漸納入管理，國產藥品 逐漸提升，通過GMP 標準之藥廠，到 79 年年時高達 237 家。『轉型時期』迄今(民國 80 年以後)，

自82 年起新藥上巿許可，須檢附地區臨床報告資料，送衛生署審核，此新藥安全監視制度的實 施，對國內研發能力較弱的藥廠有相當不利的影響；加入WTO 組織以後，藥品進口關稅稅率降 低，國內巿場開放，值此經營環境變遷之際，台灣製藥工業已面臨『產業升級』的轉型時期。」

引自江秀彥2006:83-84。

最貼近本論文需求，她將臺灣中草藥產業之營運分為四期的演化階段：中藥店為 臺灣中草藥資訊傳遞與關係建立的重要場域(清-1970)、中藥製造部門與中藥店功 能弱化(1970-1995)、臺灣中草藥業生產鏈之擴張與分化(1995-2005)、臺灣中藥廠 全面實施GMP 與進入生物科技多元分化期(2005-)。這些分類各有各的目的與考 量，在本研究中，由於主要問題扣緊四物湯轉變成四物飲的變化歷程，討論的主 軸是對中藥的管理，因此，本研究無法直接套入上述分類當中，勢必得作一番修 正。

2.1 台灣光復到「藥物藥商管理法」頒布(1945-1967／民國 34 年到民國 56 年)：

政府放任期

就藥品管理來說，基本上這個時期屬於放任期。臺灣光復初期，物資缺乏，

藥品均靠輸入，供不應求。民國38 年，中央政府遷臺，大陸部分藥業跟隨而來，

但技術不足，因此治療用之藥品仍然依賴進口。⁴⁹³由於韓戰的緣故，美國於民國 40 年至民國 55 年間，在軍事與經濟上援助台灣，這使得台灣很自然地滲入了美 式的藥物管理政策。「人們可以觀察到台灣藥業與藥政主要採用美國聯邦政府的 藥物管理(FDA)政策、美式藥業、廠房設施、藥品開發步驟與研究、藥廠 GMP、

cGMP 制度、及藥廠的生體可用率及生體相等性的確效制度…等美式制度。」⁴⁹⁴ 因此，由於日本統治以及美援的影響，臺灣整體的醫藥架構同時混雜了日式與美 式的醫藥架構，這對後來的中藥管理產生重大影響。由於日本及美國都不重視中 醫藥，因此在中醫藥委員會成立以前，政府對於中藥的態度是較為消極的，只要 不發生問題就好，而藥業整體也以西藥的架構來進行管理，使得中藥幾乎稱不上 有什麼發展。

而這段期間，政府基於「建設台灣，發展工業」的政策，為求藥品的自給自 足，鼓勵製藥業設廠⁴⁹⁵，但當時的中藥製造業，多停留在手工業的階段，其技術 多來自口授、家傳，因此沒有太大發展。⁴⁹⁶而且由於當時公共衛生的首要任務是

493這些藥廠大多數僅能「將原料藥加工成製劑，其產品則以補血滋養、健胃整腸、傷風感冒、風 濕痠痛、皮膚藥膏、魚肝油、維他命…等藥品製劑或成藥居多。」請參考行政院衛生署 1995:708。

494 《臺灣藥業發展中國家角色之分析》第 90-91 頁。而第 91 頁的註腳指出「FDA，乃美國的食 品藥物及化粧品管理局英文之縮寫(Food and Drug Administration)：『1905 年，美國總統羅斯福向 國會致送一份措辭強硬的咨文:「建議制定一項法律,以管制州與州之間偽劣和含有不良雜質的食 品，飲料和藥物的貿易，此項法律將保護守法的製造商與正當的貿易，也特有助於保障廣大消費 者的健康和福利」1906 年 6 月 30 日羅斯福總統正式簽署了兩項法案成為正式法律：食物和藥物 法，肉類檢查法，奠定美國食品藥物管理的法律基礎，接著1927 年國會正式決定設立食品藥物 及農藥管理局，1940 年歸聯邦政府安全署，正式執行政府的藥物管理政策。FDA 所執行的藥物 管理政策有幾項，包括(一)保證食品純淨衛生，食用安全，和在衛生環境下生產。(二)保證藥物 和醫療機械安全有效。(三)保證化粧品使用安全及由適當配料製成。(四)保證商標和包裝上的說 明真實和詳盡。』以上參閱自蘇明賢，藥物安全與藥品管理的政策執行，坩堝29 期，高雄巿：

高雄醫學院藥學會發行，民71，頁 11。」

495 行政院衛生署 1995:715；另參閱謝幸燕 1999:67。

496「臺灣中藥業，源自中國大陸，及由明末以後移民傳入，一般業者恒謂『遵古法製』，其漢藥

管理疫病與藥商藥物，因此藥品的安全性與有效性並沒有受到太大的重視，偽藥 有藥品之管理法律遵循。」引自行政院衛生署1995:720-721，並請參閱第 713-732 頁，尤其是 726-729 頁。另外請參考江秀彥 2006:99。並推薦參閱江春男《藥物藥商管理法之立法過程》第 一章(1973:1-11)。

498 中藥商的管理史是相當複雜的議題。目前以廖慧伶的研究最為詳盡，請參考她的《臺灣中藥 房經營現況、消費者行為及其未來發展趨勢之研究》第二章第二節(2005:12-21)。張賢哲的＜台 灣中藥商六十年來之傳承遞變＞第十三節(2003:346-356)。並參考行政院衛生署 1997:1187-1201。

類別 具備要件 營業範圍 備註

資料來源：行政院衛生署《臺灣地區公共衛生發展史》1995:719

民國五十六年以前，中藥商開業，必須經由領有政府執照的兩家同業保證所 藥商模仿西藥商『租牌營業』的掩耳盜鈴陋規。」(張賢哲、蔡貴花 2003:346)關於第三點，張賢 哲提到「民國56 年，此時中國醫藥學院畢業之藥劑師，修習中藥課程達六十學分以上，已有五 屆之畢業生，共二百多人，皆完全被摒除中藥經營之外，造成大學教育，學而不能用的悲劇。」

(ibid:348)

任的。用江秀彥(2003)的話來說，國家角色是「停滯不前」的。⁵⁰⁰但是這並不代 表民間沒有發展。張賢哲與蔡貴花(2003,2004)指出，在 1950 年到 1980 代兩岸強 烈敵對的時代，中藥材是唯一可以經由轉口貿易進口的「匪貨」。因為大部份的 中藥材都來自大陸，因此，就連當時中美協防條約嚴格管制的時代，連美國都對 台灣中藥商進口大陸中藥睜一隻眼閉一隻眼。依照當時法令，走私的匪貨應銷 毀，但是走私沒收的中藥則是例外，這些中藥由政府交給物質局公開標售。⁵⁰¹至 於藥材品質的管理，則多是透過業者本身的經驗加以鑑別，選取道地藥材，業界 內部自律，國家較無直接介入。⁵⁰²因此，自台灣光復到民國六十年代中期，政府 對於中藥藥業的管理是較為放任寬鬆的。⁵⁰³

表2 臺灣地區歷年藥商家數(民國 43 年底至 60 年底)

年度(民國) 類別

43 年 45 年 50 年 55 年 59 年 60 年

合計 9741 11329 13646 15217 15156 15224 西藥商 1283 1523 2397 2850 2637 2995

中藥商 720 898 1030 808 664 757

西藥種商 161 170 162 144 119 114

中藥種商 751 744 617 482 412 364

臨時西藥商 487 524 529 515 481 469

臨時中藥商 3206 3839 5202 6378 6810 6650

成藥調製商 128 119 54 63 2 －

成藥零售商 1930 1886 1768 1777 1687 1571 營業零售

乙類成藥店

1075 1625 1857 2200 2344 2304

500 江秀彥 2006:92。

501 張賢哲與蔡貴花 2003:343；2004:106。關於戒嚴時期中藥進口的問題，林美伶(1999)有詳盡的 討論。當時政府試圖管制中藥進口，但在1959 年迫於巿場需求，「迫使外貿會在 1959 年 10 月 14 日在行政院核示的三點原則下，重新公布『中藥進口辦法』(即恢復中藥之進口)，其三項原 則為：(1)本省已能出產的中藥，改為不准進口。(2)日本、韓國、香港、南洋及其他自由國家自 有生產之中藥，應向自由地區採購，並應附產地証明書。(3)名為藥材而可作食用之藥材，改由 物資局進口。[由政府管制進口]…直到 1987 年 7 月才宣布開放進口。」(林美伶 1999:461,462,478) 並參考廖毓穗2007:34。直到民國七十七年，藥材才開放進口，而藥材價格也相應大幅降落。

502 參考張賢哲與蔡貴花 2003:343；2004:106。之所以說中藥商是自律的群體，是因為張賢哲談 到這個例子「大家沒注到台灣中藥店自古以來就是醫藥分業，病人從中醫師拿了處方，可到任何 一家中藥店去買藥，買了藥還可以再請別家來評判所用的藥材是不是道地質優的藥材，約在1960 年代以前，如果是請藥店代煎藥，煎煮2 次完後，藥店把藥渣倒在店門口空地，讓大家公開來看，

所用的藥材對不對？是不是質優的道地藥材，貨真價實？等到天黑，才把藥渣掃起來，再倒入垃

所用的藥材對不對？是不是質優的道地藥材，貨真價實？等到天黑，才把藥渣掃起來，再倒入垃